对我国政策性金融转型的思考

张存刚 张小瑛

(1.兰州商学院马克思主义学院,甘肃兰州 730020; 2.兰州商学院金融学院,甘肃兰州 730020)

我国政策性金融机构自 1994年成立以来,积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标等多种使命,对我国经济的快速发展起到了举足轻重的作用。当前我国经济结构调整和金融体制改革的深化对政策性金融的发展提出了新的要求。笔者试图通过对政策性金融的界定及总结我国国内学者关于政策性金融转型的各种观点,探讨现阶段我国对政策性金融的定位,进而提出促进政策性金融转型的对策建议。

一、政策性金融的界定

政策性金融是指在一国政府的支持和鼓励下,以金融资源配置的社会合理性为最大目标,以政府政策性扶植的强位弱势产业、地区、领域、群体为金融支持对象,以优惠的存贷利率或信贷、保险 (担保)的可得性和有偿性为条件,在专门法律的保障和规范下而实行的一种特殊性资金融通行为和制度安排。所谓 “强位”,是指关系国计民生、在世界各国或地区经济和社会发展中具特殊战略性的重要地位,需要政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体;所谓 “弱势”,是指政策性融资对象由于自身的、历史的和自然的以及特殊时期的特殊原因,造成其在市场经济条件下,在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态[1]。因此政策性金融兼具政策性和金融性。

1、政策性

从政府和国家的角度看,政府通过注资、财政补贴、税收减免等手段,为政策性金融机构提供各种优惠政策,国家为其提供信用支撑,从而为其执行政府经济政策提供必要的保证;从政策性金融机构角度看,政策性金融机构按照国家和政府意图,代表国家和政府进行金融资源开发与服务,享受一系列其他商业性金融机构难以获取的政策倾斜,执行政府经济政策、产业政策、区域发展政策,发放政策性贷款等,其业务范围、资金投向、信贷政策等受到严格限制。

2、金融性

政策性金融机构也具有普通金融机构的一般特征,必须遵循商业性信用中介机构的一般经营原理与方式,通过筹集资金并按照一定原则将资金有偿地提供给资金需求方,并收取利息,保持一定盈利水平。政策性金融机构作为信用中介者,在资金需求者和供给者之间进行融通,其运行方式以及所使用的融通工具都具有明显的金融性特征。

二、对我国政策性金融转型的综述

对政策性金融在我国金融体制中的特殊地位和未来发展方向,学术界进行了大量讨论,较具代表性的观点有以下几种:

1、政策性金融支持论

该观点认为,我国的市场机制尚未成熟,还存在一定的市场缺失或市场机制不能有效地发挥其作用[2],因而政策性金融要坚持政策性为主的方向,建立健全政策性金融运作机制,明确其业务范围和业务重点,实现政策性金融的可持续发展。夏斌认为,我国仍然需要政策性金融来弥补市场的不足和制度的缺陷。在相当长一个时期,会不断出现新 “市场不足”,需要有体现政府战略意图的金融业务载体[3]。张令骞认为,中国政策性金融不可或缺,不可替代,只能加强,不能削弱。中国的现实国情离不开政策性金融,中国的政策性金融将长期存在[4]。

2、政策性金融和商业性金融的融合论

该观点认为,随着我国市场机制的不断完善,可采取将政策性金融与商业性金融相融合。白钦先、王伟认为要努力探寻和确立政策性金融和商业性金融的最佳结合点,实现二者合作博弈下的正向合作均衡,并以法的形式确立合作规则,使其各自的功能发挥达到帕累托最优[5]。

3、政策性金融向商业性金融的转化论

该观点认为,政策性金融的目标有商业性目标和政策性目标,可以考虑让政策性金融进入商业化业务领域[2],或直接进行商业化转型。王威、樊增强认为,我国应坚持“政策性投资,商业化运作”的改革模式,但完全商业化是我国国有商业银行当前的目标,政策性金融必须关注政策性职能的发挥空间,适应发展的要求进行职责和功能的相应调整[6]。郭田勇认为,政策性金融改革要立足商业化[7]。

4、政策性金融向综合开发性金融转型论

该观点认为,政策性金融应向综合开发性金融转型,兼顾政策性金融和商业性金融的利益[2]。张涛认为,随着社会主义市场经济建设的不断进步,传统意义下政策性金融的历史性阶段任务随之完成,三家政策性金融机构应该转型为综合性开发金融机构[8]。周小川认为,目前我国政策性金融的发展进入了一个新阶段,为适应新形势,传统的政策性金融机构要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构[9]。

总之,对于政策性金融的转型,一是要具体问题具体分析,不能搞 “一刀切”。政策性金融应根据自身的作用、服务的对象、不同的业务领域,借鉴和顺应世界各国政策性银行改革发展的潮流和趋势,同时更要结合中国的实际和金融生态环境的现实因素,切实走出一条具有中国特色的政策性金融可持续发展之路。国内学者王伟、蔡华相、朱元樑等都作了详细的论述。二是正确处理改革和转型的关系,不要认为改革就是转型。政策性金融改革是指在保持政策性金融定位、作用、功能不变的前提下完善其体制、体系的过程。而政策性金融转型则是政策性金融的定位、作用、功能的一定程度的质变或在渐进过程中的质变。就我国而言,应将改革与转型相结合,短期改革,长期转型,进而促进政策性金融的健康发展。

三、我国政策性金融的定位

政策性金融机构的定位是对不同政策性金融机构的性质、业务职责及其作用范围的界定,一般都包括机构性质定位和机构职能定位两个方面。其中,性质定位即 “定性”,表明了机构的政策性金融的属性,职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定[10]。

1、国家开发银行的定位

国家开发银行的性质定位为直属国务院领导的开发性政策性金融机构。对其职能定位是以国家信用为基础、以市场业绩为支柱、以信用建设为主线、以制度建设和市场建设为方法、以组织增信为原理、融资优势与政府组织协调优势相结合并提供长期信用的开发性政策性金融机构。业务范围包括为国家基础建设、基础产业、支柱产业和高新技术产业的重点项目提供金融服务;支持中小企业的发展;促进西部等经济落后地区以及 “瓶颈”领域的发展等。其作用领域为:存在市场、法人等制度缺损,却有光明市场前景,并能够进行制度建设,整合体制资源取得盈利的投融资领域或商业银行进不去或不愿进入的领域即为开发性政策性金融即国家开发银行的作用领域。

2、中国农业发展银行的定位

中国农业发展银行的性质定位为直属国务院领导的政策性金融机构。关于其职能定位,潘再见[11]认为应将其定位为面向 “三农”的综合型开发性银行 (也可称 “农业开发银行”)。笔者认为其职能定位是以体现政府支农意图、支持农业产业政策为原则,以国家信用为基础,按金融机构的体制机制进行规范运作,不和商业性金融机构竞争,不以盈利性为其唯一目的,大量筹集资金,开展实施国家规定的农业和农村政策性金融业务,专门为 “三农”提供金融服务的综合性农业政策性金融机构。其业务范围包括:进行粮食收购资金的供应和管理;支持农村小城镇建设、农业基础设施建设、农村公益事业建设;开展扶贫贷款等业务;支持监督西部地区退耕还林政策的落实和实施;支持农业产业化政策,支持农业高科技开发、应用和良种培育等工作;开办农业政策性保险业务[12]等。其作用领域为:有利于解决 “三农”发展的典型、突出问题、商业银行不愿办、办不好的涉农问题、地方政府解决不了的涉农方面问题等的作用领域。

3、中国进出口银行的定位

中国进出口银行的性质定位为直属国务院领导的政策性金融机构。其职能定位是为我国成套设备、机电产品、高新技术产品出口、对外承包工程和各类境外投资进行政策性融资、为外国及外国政府提供援外优惠贷款或转贷服务的政策性金融机构。业务范围包括支持与促进国家的进出口贸易,为其提供出口信贷、贷款和转贷业务;从事国家对外经济援助相关的业务和国外对华援助贷款的转贷业务;从事出口卖方信贷业务项下的境外投资贷款、对外承包工程贷款等业务;扶持具有自主创新能力的企业以及高新技术企业进入国际市场;继续支持国家 “走出去”战略,为 “走出去”企业提供政策环境、项目可行性分析和融资方案设计等全方位的咨询服务等。作用领域贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策,加大我国机电产品、高新技术产品和成套设备等的出口,促进对外关系发展和国际经贸合作等。

四、促进和完善我国政策性金融转型的对策建议

1、加快政策性金融的立法步伐

发达国家在成立政策性金融机构之前,都要通过立法形式对政策性金融机构的权利地位和各项业务活动做出明确、具体的规定,限定其经营运作范围和方式,规范其发展,以此完善国家的金融制度[13]。然而,我国三家政策性银行成立以来,仅颁布了部分相关的行政性法规条例来支持和约束政策性金融体系的运转,还未真正出台专门的政策性银行法。我国政策性金融制度缺乏规范性、系统性和权威性,导致了政策性金融体系在各阶段各层面产生了一系列问题。因此,我国应借鉴发达国家的经验,本着“一行一法”的原则,尽快出台譬如 《国家开发银行法》、《国家进出口银行法》、《国家农业发展银行法》等政策性银行法和相关政策。

2、尽快建立健全有效的监管机制

我国可借鉴发达国家的经验,对政策性金融监管框架进行必要的调整。在政策性金融机构的贷款投放总量、贷款投向、资金来源、贷款利率、利差补贴等重大经营问题上,可由财政部牵头,会同人民银行及有关部委,综合考虑各方面情况以后制定,从而有利于建立稳定的资本金补充制度和贷款利息补贴制度;从保障银行和保险市场稳健运行的角度,银监会、保监会可对政策性金融机构的市场行为进行审慎性监管;从防范和化解金融风险的角度,人民银行作为最后贷款人可对政策性金融机构的风险状况进行监管,并建立政策性金融风险的预警机制;监察部从尽职角度进行监管,制止和防范职务犯罪[14]。另外,国家还需要制定 《政策性金融监督管理法》,对政策性金融的监管行为和方式,形成法律制度层面的约束。

3、完善政策性金融的运行机制

第一,进行市场化运作。我国政策性金融的金融活动必须遵循市场规则,政策性金融机构应积极主动根据需要适时进行业务领域等的调整和创新,使其能够不断提供先进的金融产品和优质的金融服务,以更好地适应我国金融市场的发展要求,而不应被动适应经济发展的变化。第二,建立灵活的进入与退出机制。政策性金融是为了弥补一国经济发展中的 “市场失灵”和支持弱势群体而产生的,其支持领域和业务范围会随着一国经济社会环境的变化和国家发展战略要求不断调整,从已经成熟或已作为国家重点发展的领域、行业中退出,进而支持迫切需要发展的其它领域和行业。

4、加强风险管理,建立健全信用风险防范机制

政策性金融机构具有较大的信用、市场、操作和法律等风险和低盈利性,加强风险管理对政策性金融的可持续发展具有重大意义。因此,应从以下方面着手:制定有关信贷风险管理战略,改进相关风险管理技术;构建信贷风险管理政策制度,建立科学完善的信贷风险政策制度体系;完善信贷风险管理的组织架构,明确信贷风险管理职能,逐步建立适应现代银行的风险管理框架;建立风险预警机制,设置风险控制指标和风险预警信号,监测全行或地区或行业的贷款风险程度;逐步建立和完善贷款风险的信息系统数据库、分析资料库,结合国家政策和市场行情,正确分析价格走势,及时发现并预警信贷风险等[12]。

5、增设分支机构以减少委托-代理风险

政策性金融机构应该根据业务发展需要设置必要的分支机构。国家开发银行可在国家大型重点工程区域设立分支机构、农业发展银行可在农产品收购集中地和农业产业化集中地设立分支机构、中国进出口银行可在沿海进出口业务量多的口岸城市设立分支机构,以此来减少委托——代理链的长度,扩大直接掌控信息的覆盖范围,加大业务控制,最大限度地减少道德风险,保证政策性贷款项目的良好运转与实施[15]。

6、增设中小企业政策性金融机构,以完善政策性金融体系

国外一些国家都有专门的中小企业政策性金融机构,譬如日本组建了 “中小企业金融公库”、 “国民金融公库”、 “环境卫生金融公库”和 “冲绳振兴开发金融公库”,这些金融机构专门为中小企业提供信贷支持,并对其贷款利率和贷款期限实行优惠政策;加拿大的联邦企业发展银行、新加坡的太平洋金融有限公司、韩国的中小企业银行都是专门面向中小企业的金融机构[14]。我国也可以借鉴国外的经验,设立中小企业政策性金融机构,但我们应将其设在国家开发银行下,将支持中小企业发展的重任交由中小企业政策性金融机构专门负责。其主要职责应为:第一,为中小企业提供政策性贷款,当然不是给所有中小企业都贷款,而是只给那些有发展前景但目前处于弱势的、并非自身问题造成其发展困难的中小企业提供政策性贷款,为其 “输血”,以便其能够很好的发挥 “造血功能”。第二,为中小企业的信贷提供担保等业务,以次来提高为中小企业提供融资服务的商业性金融机构的积极性,为中小企业争取到更多的商业性贷款。