促进湖南高新技术产业发展的法制创新探析

彭程甸

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

高新技术产业的发展离不开国家法制的规范、引导和保障,尽管国内外高新技术产业发展模式不尽相同,但凡高新技术产业发展取得显著成绩的国家或地区,其背后都有适宜其成长的法治环境[1]。建立和完善相应的法制,可以保障高新技术产业快速、健康、可持续发展。近年高新技术产业法制完善的研究已经成为学术界的共识,且有了较多研究成果。对于促进高新技术产业发展的法制研究,现有文献研究方向主要集中在 3个方面:一是针对具体法律制度,即针对高新技术产业某一相关问题的法律、法规进行研究,如税收优惠[2]、风险基金[3][4]、政府采购[5][6]法律制度的研究;二是高新技术产业立法,包括对地方高新技术产业立法[7]和对全国高新技术产业立法[1]的研究;三是介绍国外的高新技术产业法制建设 (如美国)[8]以及国外高新技术产业立法经验对我国的启示[9]。纵观现有文献,对具体区域高新技术产业法制进行的全面、系统研究还不多。笔者拟对促进湖南高新技术产业发展的法制创新进行研究,希冀研究结论能为湖南高新技术产业法制的进一步完善和促进湖南高新技术产业的进一步发展效绵薄之力。

一、湖南促进高新技术产业发展的法制建设现状

湖南高新技术产业起步较晚,但发展十分迅速,已经形成了长沙、株洲、湘潭、衡阳、岳阳、益阳、郴州等七大高新区为主要载体的产业集聚,电子信息、生物医药、先进制造、新材料等优势领域产业链初步形成[10],高新技术产品产值逐年、快速增加,在湖南经济社会发展中的地位日趋重要。

湖南高新技术产业的快速发展,与改革开放以来湖南立法机关和地方政府重视运用法制手段促进高新技术产业发展是分不开的。湖南现已颁布的与高新技术产业相关的地方性法规,主要有 《湖南省技术市场管理条例》(1993)、《湖南省企业专利工作条例》与 《湖南省科学技术成果推广条例》(1994)、《湖南省民营科技企业管理条例》(1995)、《长沙高新技术产业开发区条例》(1996)、《湖南省科学进步条例》与 《湖南省科学技术协会条例》(1997)、《湖南省科学技术普及条例》(1998)、《湖南省实施＜中华人民共和国促进科技成果转化法 ＞办法》(2000)、《湖南省专利保护条例》(2001)、《湖南省技术市场条例》(2004)等,这些地方性法规对湖南高新技术产业发展所涉及到的高新技术研究和高新技术产业、研究开发机构、科技人员、民营科技企业的设立扶持、技术市场、专利保护等进行了规定;2007年7月 28日湖南省第 10届人民代表大会常务委员会第 28次会议通过了 《湖南省高新技术发展条例》并于 2007年 10月 1日起施行,该《条例》重点对高新技术发展行政职能主体、高新技术研究开发与成果转化、高新技术企业的认定与资金扶持、金融支持及高新技术产业开发区管理体制、法律责任等方面进行了明确规范。另外,省人民政府 2007年制定 “湖南省 ‘十一五'高新技术产业发展规划”,对促进湖南高新技术产业发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、重点发展领域、发展政策和主要措施进行了明确、具体阐述。湖南促进区域内高新技术产业发展的法制建设取得了长足发展,基本适应了湖南高新技术产业的发展历程并推动了湖南高新技术产业的不断发展壮大[7]。

二、湖南高新技术产业法制建设存在的主要问题

相对于湖南高新技术产业的发展要求而言,湖南促进高新技术产业发展的法制建设还存在不少问题;相对于国内外高新技术产业发达的国家和地区而言,湖南高新技术产业法制建设仍然存在较大差距。

1、高新技术产业法律意识较淡薄

法律意识对法律的制定和执行有着重大影响,但目前社会各界的高新技术产业法律意识仍较淡薄。首先表现在,通过法制手段促进湖南高新技术产业发展的意识较为淡薄。多年来,湖南涉及高新技术产业的相关管理部门及其工作人员,甚至某些地方政府领导,在推动高新技术产业发展过程中,政策观念较强,法律意识较为淡薄。即便有的干部懂法,但也没有真正树立起法制意识,更没有真正使之渗透到实际工作中去。其次,处理高新技术产业相关问题时,头脑里首先想到的仍然是政策,对国家高新技术产业法律、行政法规及地方性法规不太重视。主要表现在省内各级科技管理部门以及各科技园区经常性地出台各种土政策,并且政策变动大、变化快,没有经常化和制度化;有的高新技术产业发展政策前后、上下矛盾,有的政策朝令夕改。由于促进区域高新技术产业发展的各种具体规范没有科学化、规范化、制度化,导致相关管理部门及工作人员以及企业无所适从。另外,地方高新技术产业立法过程中,传统的官本位立法文化观念、传统的精英立法文化观念、保守立法文化观念仍然存在,地方高新技术产业立法的随意性较大、忽视普通群众在地方高新技术产业立法中的作用以及立法语言不规范、主体权利义务设置不合理等诸多问题[11]仍然较为严重,阻碍了湖南高新技术产业立法的科学化及法规实施效果的充分发挥。

2、高新技术产业法制体系欠完备

法制体系是否完备,与立法工作有着直接联系,立法是健全法制体系的前提和首要任务。近年,随着高新技术产业的迅速发展,湖南地方立法机关重视高新技术产业立法,湖南高新技术产业法制体系建设取得了很大成绩。但是,也还存在一些问题:首先,还缺乏一部能够统揽促进高新技术产业发展方方面面的地方性法规。根据网络资料,《湖南省高新技术发展条例》于 2007年 7月 28日通过、2007年 10月 1日实施后,有关部门公布了 《湖南省促进高新技术产业发展条例》的征求意见稿第六稿①,从 《湖南省促进高新技术产业发展条例》征求意见稿的章节安排及条文内容看,似与 《湖南省高新技术发展条例》大部分相同。其次,现有促进高新技术产业发展的法制体系内容不全。高新技术产业涉及面广,除了产业基础性规范和专门促进性规范外,还广泛涉及到风险投资、高新技术研究与开发、技术成果转化、技术市场与贸易、知识产权保护、人才引进和国际交流合作等多个领域。现行高新技术产业法制体系,仍欠缺风险投资、人才开发、政府采购[6]等方面的内容。

3、高新技术产业法制宣传不到位

促进高新技术产业发展的法制宣传,既有对内宣传,以提高执行能力,又要对外宣传,促进社会及企业了解自身的权利与义务。对内宣传方面,湖南科技管理部门及科技园区很少组织广大干部、职工结合产业工作难点、重点对相关法律、行政法规,特别是地方性法规进行有针对性的、系统的学习,忽视培养引导干部、职工运用相关法律、法规解决高新技术产业发展过程中实际问题的能力。对外宣传方面,新的法律、法规出台后,只是简单的在相关报纸上刊登出来,很少进行深入宣传,很少关注和检测过法律、法规的宣传效果。其结果,一是由于对相关法律、法规宣传不到位,造成社会对相关工作的不了解,不利于执法工作的开展和各项改革的推进;二是某些干部、职工相关法律知识匮乏,不能满足业务发展需要,给工作带来不便;三是高新技术企业不能准确掌握最新立法动态,不能合理的维护自己的权利和履行自己的义务,不利于企业长远发展。

4、高新技术产业法制执行不严格

高新技术产业执法是湖南省高新技术产业发展过程中的薄弱环节。有法必依、执行必严、违法必究是法制建设的根本,但在高新技术产业管理的实际工作中仍存在诸多不严格执法、置法律于不顾的违法行事现象。如有的主要领导,以权压法、以言代法,越权擅自给予高新技术企业优惠政策,擅开口子减免税收;有的基层干部为了追逐利益,滥用职权、挪用资金、征过头税、私设小金库,划预算内收入为预算外收入;某些高新技术企业则通过贿赂官员,偷税漏税,圈占土地等。这些都是执法不严带来的后果。

5、高新技术产业执法监督机制不健全

监督机制是执法的自律机制,高新技术产业法制的执法,应该有专门的监督机制。目前湖南高新技术产业执法监督机制尚属空白,尚未建立起全方位、多层次、运转有效的监督体系。没有专门的监督机制,高新技术产业执法监督就成了其他监督工作的副业,导致监督工作职责划分不明确,不能全面监督高新技术产业执法工作的方方面面。同时,没有监督机制,使得执法监督的法律地位很弱,不能有效监督。此外,湖南目前对高新技术产业运行缺乏预警、监控、分析、矫正机制,执法形式上突击性检查多、日常监督少,容易流于形式,缺乏监督力。

三、湖南促进高新技术产业发展的法制创新

完善、良好的法制是促进高新技术产业发展的重要条件。为了充分发挥湖南高新技术产业优势,促进高新技术产业可持续发展,必须进行法制创新。

1、观念创新

各地高新技术产业发展的早期难免主要以政策形式促进其发展。随着近年的迅猛发展,高新技术产业在湖南国民经济体系中的地位越来越重要,有必要创新法制观念,统筹全局,目光长远地促进其发展。第一,树立大产业立法观念。近年高新技术产业在湖南国民经济中的比重不断增加,其发展必然为湖南富民强省战略和新型工业化作出举足轻重贡献。必须坚持大产业立法观念,将高新技术产业作为一个主打产业,以立法形式促使其他相关产业服务于高新技术产业的发展。第二,树立现实性与超前性相结合的立法观念。湖南14市 (州)高新技术产业发展条件不尽相同,高新技术产业发展水平不一。法制要最大限度的发挥其作用,就要求立法符合各市州实际情况,坚持立法的原则性与本地实际相结合。同时,立法往往带有明显的滞后性,而高新技术产业发展迅速;高新技术产业立法应在科学预见基础上争取超前立法,尽可能减少立法的滞后性。第三,强化高新技术产业法制的引导作用。要利用法制,推动高新技术产业的战略布局和结构调整。市场经济条件下,应将优惠政策具体化、明确化,以法律手段引导产业发展,减少行政干预和管制。如想让机电行业集中于湘潭,就应该以法规形式给予湘潭机电企业优惠政策,投资者自然会逐步向湘潭集中,用不着以命令形式迫使其迁往湘潭。

2、立法创新

高新技术产业的立法创新,主要包括立法程序的创新与立法内容的创新。从立法程序方面看,地方高新技术产业立法计划的制定过程中,要多渠道征集立法建议项目,除向有关政府管理部门征集立法建议项目外,还可向高新技术企业、有关研究专家和通过媒体征集立法项目建议;在高新技术产业立法项目建议审查、法规草案的起草、法规草案的修改过程中,要充分发挥专家论证、公众咨询和立法听证的作用[12]。从高新技术产业立法内容上看,国外促进高新技术产业发展的相关法律、法规主要有投资与金融方面的法规、税收优惠方面的法规、贸易与政府采购方面的法规、人才开发方面的法规和知识产权保护方面的法规等[13]。如美国为促进高新技术成果的迅速转化及产业化,构建了内容广泛、体系完备的法律政策体系,除宪法相关规定、科技基本法、行业基础性法律和专门促进性法律之外,还广泛涉及到研究与开发、技术成果转化、市场与贸易、知识产权保护、人才开发和国际交流合作等领域,内容齐全、系统,数量十分庞大[8]。可以借鉴美国的经验,通过地方高新技术产业立法创新,完善地方高新技术产业法规体系:第一,尽快出台《湖南省促进高新技术产业发展条例》,要注意 《湖南省促进高新技术产业发展条例》法规内容的完善及其与 《湖南省高新技术发展条例》法规内容的区别与协调,以发挥其从全局角度引导、规范、促进高新技术产业发展的作用。第二,要根据近几年国家增值税、消费税、企业所得税改革的主要内容与方向,完善和细化适用于湖南高新技术产业的税收优惠政策的具体操作程序和保障措施。第三,尽快立项、起草支持湖南高新技术产业发展的投融资法规,从风险投资、担保机构、证券市场等方面为高新技术产业拓宽资金融通渠道。第四,尽快制定符合社会主义市场经济规律和科技发展规律及湖南高新技术产业发展实际的专门性法规,就技术创新主体、研究与开发经费投入、研究与开发机构、技术创新的风险保障、技术创新的战略计划、技术创新成果的转让和使用、地方政府对技术创新的支持等做出明确具体的规范。

3、宣传创新

应结合普法教育,进一步加大高新技术产业法制宣传力度。为保证高新技术产业法制宣传效果,可以采取以下措施:第一,加强科技管理部门工作人员的法律知识与业务培训,提高广大科技管理干部的执业素质与执法水平。要定期进行业务培训,对培训效果进行考查,将考查结果作为工作绩效衡量指标之一。第二,充分利用电视、报刊、杂志和网络等媒体,普及高新技术产业法律、法规知识。要组织力量,编写好高新技术产业法律、法规宣传材料,使全体科技管理干部、高新技术企业法人及其它社会组织能深入了解高新技术产业方面的法律、法规与规章。第三,举办高新技术产业法制学习班,组织企业管理层学习高新技术产业法律、法规。第四,高新技术产业法律、法规颁布实施过程中,要组织业界和学术界举办研讨会,既可以收集业界和学术界对高新技术产业法制的意见,又可以有效进行高新技术产业法制宣传。

4、执法创新

要做到严格执法,非一朝一夕之功,需要建立长效机制:一是领导责任制。根据 《湖南省科技厅法制依据》和 《湖南省科学技术厅职能配置、内设机构和人员编制规定》的要求,对执法依据进行分解明细,进一步明确法制主体的权限,将行政许可、行政处罚、行政确认、行政审批、行政奖励、其他行政行为等 6个方面依法分解落实到相应部门和责任人,实行以事定岗,以法定职,使责任落实到人。第二,联合执法制。高新技术产业执法涉及的部门多,要坚持和完善省政府统一领导、有关部门参与的联合执法制度,使得日常执法监管与专项行动有机结合。第三,责任追究制。高新技术产业法律、法规的执行过程中,对执法不严要严格进行责任追究,并将执法状况作为党政干部政绩考核的重要内容和奖惩的重要依据。

5、监督创新

必须加强立法、司法、行政执法和执法监督工作,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不纠、滥用职权等现象,建立对执法违法的追究制度和赔偿制度,加大执法力度。必须把严格依法办事作为法制建设的核心问题来抓[14]。具体来讲,可以从以下方面着手:第一,建立高新技术产业执法监督机制。要通过颁布高新技术产业执法监督条例,以法规形式明确高新技术产业执法监督的职责、权力,同时赋予公、检、法、司、银行等相关部门配合执法监督的义务与法律责任,给予监督部门检查权、处罚权等相应法律手段,对高新技术产业执法工作进行全面有效监督,确保其执法的有效性。第二,利用网络进行监督。充分利用当今发达的网络和信息技术,对省、市、县三级连网,并与各科技园区联网,对湖南省高新技术产业发展进行全面在线监控。对制定的地方高新技术产业法规,要通过网络发布和宣传报道;对于高新技术产业法律、法规的相关疑难,给予在线答疑;对于有法不依、执法不严、违法不究等问题,应建立、健全举报系统,欢迎在线举报。