完善我国中小企业信用担保体系的对策分析

尹惠斌

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

中小企业在国民经济中有着举足轻重的作用,在创造社会财富、增加国家税收和创造就业机会等方面发挥着越来越大的功效。但中小企业一般资产少,资信等级较低,向银行作抵押的资产不足,商业银行出于风险控制的考虑,往往对中小企业惜贷。尤其受国际金融危机影响,首当其冲的是出口导向型中小企业,2009年年初沿海开始出现出口中小企业出口难、出口亏损,甚至出现中小企业歇业、倒闭、关闭的现象,导致大量的农民工失业返乡,引发了许多的社会问题。金融危机背景下,融资难已使中小企业面临资金链断裂的困境,建立健全中小企业信用担保体系是缓解中小企业融资难、促进我国经济健康、持续、稳定发展的一条重要途径。

一、信用担保的内涵特征

信用一般是指建立在授信者对受信者偿付承诺基础上的、受信者无需付出现金或者其他支出就可以获得商品、资金和服务的一种能力。因而,信用是产权主体之间发生的一种以偿还和付息为条件的借贷行为,体现着一定的债权与债务关系。信用担保是由信用担保机构与债权人约定以保证的方式为债权人提供担保,当被保证人不能按合同约定履行债务时,由担保人进行代偿,承担债务人的责任或履行债务,这是一种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为。可以看到,信用担保实质上发挥了类似于抵押物的作用,在资金需求者抵押物品不足、缺乏信用记录的情况下,通过第三方的介入,减少交易风险,弥补信用不足可能造成的金融堵塞、延长金融交易中信用链条,是信用担保作为一种金融中介行为发挥的基本功能,它是社会评价和传递信用的金融制度中的重要组成部分。而且,信用担保是一种专业担保,相对于非专业担保而言,具有经济杠杆的属性。非专业担保是分散的、没有统一的目标,往往是为满足与担保人有特定关系的债务人的个案需要,而专业担保处于一定的政策、法律、制度、规则框架安排之中,是标准化、规范化的业务,是面向社会而不是对内部关联机构或雇员提供的担保。[1]通过提供集中、系统的保证,引导资金和其他经济资源的配置,特别是当专业担保为政府利用时,就成为贯彻特定经济政策的工具。政府通过扶持信用担保,运用这一有效的经济杠杆,改进管理经济的手段和方法,可以为企业与金融机构的合作架起一座桥梁,从而引导放贷资金流向符合国家产业导向的中小企业,特别是高科技中小企业,实现产业升级、结构调整的目标,达到促进中小企业发展、提高社会就业水平的目的,这是政府合理的、必要的干预经济活动的一种手段。

二、我国中小企业信用担保的现状及主要问题

我国中小企业信用担保自 1998年开始试点至今已有10年时间。截至 2008年底,全国中小企业信用担保机构已达 4247家,担保资金 2334亿元,中小企业贷款累计担保额已达 1.75万亿元,累计担保企业 90.7万户。我国中小企业信用担保机构资本金规模明显扩大,资本实力增强,为解决中小企业融资难问题发挥日益显著的作用。我国建立的中小企业担保机构户均注册资本 4914万元,比上年增长 5.6%。2008年当年共为 23万户中小企业提供担保贷款额达 7221亿元,新增担保总额 4340.8亿元,新增受保企业 15.1万户,比上年增长 9.52%,业务增长43%。[2]中小企业信用担保业在市场经济中的作用毋庸置疑,但由于多种原因,制约了其本身的进一步发展。我国中小企业信用担保机构出现时间不长,没有一套现成的可供借鉴的模式,许多做法尚在摸索中。从现状来看,担保机构自身的资金来源与补偿机制以及内部管理问题显得比较突出。

1、担保专业法律建设滞后

纵观信用担保体系比较成熟的发达国家,都有一个共同点,即相应的法律、法规比较完备,支撑着担保行业,维护着担保行业的权益。但在我国,相关法律建设滞后于担保行业的发展速度,没有专门的法律、法规来规范和保护担保行业。担保行业目前还没有准确的法律定位,尚未建立准入制度和规范的运行机制,仅有的有关部门规章也属指导性文件,缺乏法律、法规的刚性,使得实际执行中的效力和作用受到影响,难以对担保行业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面的规划和调整,也难以提供有效的政策支持和保护,不利于信用担保行业的发展。[3]

2、缺乏资金补偿机制

按照国际惯例,担保机构应在利润中抽取一定的比例存作基金,或者由政府财政出资,弥补由于赔偿造成的担保资金的减少。目前我国信用担保机构资金主要来源于各地政府财政资金和资产划入,且大部分都是一次性的,规模小;而商业担保机构刚刚起步,资本实力也较小。因此,由于担保机构缺乏资金补偿机制,使其承保能力减弱,发展困难。一旦出现代偿,如果没有足够的资金补偿机制,将会使得担保机构作为信用保证的资本金日趋减少,不良资产、亏损逐步增大,甚至危及担保机构的生存。

3、缺乏信用支持体系

完善的社会信用体系是担保业发展的重要条件,目前我国信用体系的建设远不能满足信用担保的需要。过去我国对市场管理主要依靠道德的约束、行政执法以及司法查处,然而这些手段并不能完全解决市场无序的问题。因而,目前更需要加强市场自身的约束力,也就要求建立社会信用制度。中小企业由于自身缺乏信用意识,存在抽逃资金、拖欠账款和 “三角债”等问题;而中小企业资信调查体系发育程度低,仅仅是由银行根据自身开展业务需要自行开展资信调查,且信息不能共享,缺乏权威性、规范性和专业性。加上缺乏专门的、权威的大型信用评级机构,使得银行更为惜贷,从而出现 “没有好的担保不贷,没有抵押品不贷”的现象。有的银行提出给中小企业贷款要求实行四个 “包”,要求客户经理发放贷款做到 “包发、包管、包收、包赔”,这就是由于企业与银行之间缺乏足够信用的表现。[4]

4、缺乏风险分散机制

担保机构一般是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保,而不是全额担保,在担保机构和银行之间分散风险。但商业银行为自身利益考虑,大多要求担保机构对贷款本息全额进行担保以转嫁风险,在对贷款项目监管上,商业银行只设定义务,而不承担责任,这种风险承担的不对称性加大了中小企业信用担保机构的经营风险。导致绝大多数担保机构,尤其是商业担保机构只有通过寻求反担保条款或者是提高担保收费来分散风险。风险分散机制的缺乏还造成了担保机构责任与能力的不对等,弱化了银行对企业的考察和评估,加大了整体风险,严重制约担保机构的发展。[5]

5、信用担保专业人才匮乏

信用担保是一个专业性很强的行业,涉及金融、财务、法律、企业管理等多方面的知识。在我国,担保业务发展还不是很成熟,缺乏专业人才,不少政府出资的信用担保机构由政府官员担任,因没有进行专业培训而缺少相关知识。因此,专业人才的缺乏导致经营管理、业务开发的滞后和信用担保机构之间发展不平衡。

三、完善我国中小企业信用担保体系的措施

1、制定和完善中小企业信用担保的有关法律、法规

(1)明确中小企业信用担保机构的法律地位

多年来,我国对中小企业信用担保机构既没有明确专职的监管主体,也没有出台担保行业的管理办法,这造成了担保行业监管缺位,业务开展欠规范,担保机构之间无序竞争等问题,也导致各地各自为政,由不同的政府部门作为担保行业的监管部门。且在理论上,对于信用担保机构的性质也存在着争议。[6]一种观点认为,担保机构不是非银行金融机构,是为中小企业提供融资担保的服务机构,不应该按照金融机构进行管理。银监会、金融办可以通过加强对银行与担保机构合作的监管来实现对担保风险的系统控制。各省市应该明确中小企业主管部门就是中小企业信用担保行业的主管部门。另一种观点认为,担保公司必须是金融机构。这不仅是因为金融机构具有充足的资金来源保障自己的偿还能力,而且金融机构的交易费用由国家通过严格的金融监管体系来加以保障,从而使得金融机构的信用价值在市场交易中得以体现,最终使得银行或交易卖方无需对担保人的信用作特别的考察。只有这样,才能保障担保机制的引入能降低整个市场的交易费用,使中小企业信用担保机构被市场所接受。[7]

(2)加强中小企业信用担保机构的分类管理

在我国,中小企业信用担保主要有三种基本形式：政策性担保、商业性担保和互助性担保。不同担保机构的设立宗旨、资金来源、运作目的、运作方式不同,管理方法也应有所不同。政策性担保机构主要是以政府出资为主组建的担保机构,是非盈利性的,其服务对象主要是那些因没有足够抵押品而不能通过正常融资渠道获得贷款的中小企业。商业性担保机构是以盈利为目的的专业担保机构,其业务范围宽泛,为中小企业担保只是其中一类业务。互助担保机构则是以会员企业为主要服务对象,亦不以盈利为目的。因此,应根据政策性、商业性和互助性的区别,对担保机构实行分类管理。

2、建立中小企业信用担保资金支持体系

(1)进一步加大财政扶持力度

日本、美国、台湾和韩国的政策性担保业务的开展均以财政资金支持作为强大后盾。因此,应加大政府财力支持,设立专项资金支持担保体系的建设。通过加大中央和地方政府财政预算注入资本金的办法,做大做强政府注资的中小企业担保机构,使其起到示范作用。同时吸收金融机构、企业和社会共同出资组建的担保公司,实行市场化运作,接受政府机构的监管。[8]

(2)加强再担保的融资功能

较之单纯的政府资金转移,再担保机构的融资功能将更有利于担保的商业化运作。要尽快推动建立具有再担保功能的全国性担保机构,构建担保与再担保结合的担保体系,提高担保机构在银行的资信度,增强银行贷款意愿。

(3)建立绩效评价与补偿激励机制

绩效补偿激励政策的运用是指国家和当地政府制定的与中小企业信用担保绩效评价考核体系相配套的,对中小企业信用担保机构进行资金补偿、奖励和政策优惠的制度及其实施的过程。建立和实施绩效评价机制和绩效补偿激励机制,使政府资金和优惠政策及时有效地补充或补偿给担保机构,并能使担保机构得到与其贡献度大小成正比的奖励资金和优惠政策,从而调动企业和社会力量办担保的积极性,促进中小企业信用担保业不断发展壮大。

3、建立多层次的风险分散和化解机制

(1)建立信用担保风险分散机制

为保证中小企业信用担保体系的健康发展,国家应明确授权一个政府部门管理和监督中小企业信用担保机构,主要是对担保机构的资格、担保机制、担保程序、收费标准等进行规范和管理。在担保责任分担比例问题上,应该按照分散风险的原则,由担保机构和协作银行以市场方式决定。同时,要通过提取一定比例的风险准备或坏账准备的办法有效实现风险补偿,以保证担保机构的长期、持续发展。

(2)完善担保机构再担保机制

再担保具有风险分散、控制担保责任、扩大担保公司经营能力、提高担保机构偿付能力以及形成巨额担保资金等作用,是担保体系中分散和转移已担保风险的重要保障方式。[9]在我国中小企业信用担保体系中,无论是单个的担保机构还是一定区域内的担保机构体系,其防范和规避风险的能力都是有一定限度的,应该建立以省级再担保为主的再担保体系以支撑我国担保体系,使其更好地扶持中小企业发展。我国中小企业信用担保机构和再担保机构体系一般可分为国家、省、市、县、乡五个层次。担保机构以市、县、乡三级为基础组建,主要开展中小企业信用担保业务;再担保机构则一般以国家和省 (直辖市、自治区)两级为主组建,以分散和转移担保风险为主要目的。

(3)推进信用担保机构与银行的双赢合作

一方面信用担保机构的建立有利于解决信息不对称和分担银行的信贷风险,另一方面依托信用担保机构对企业的信用放大效用,银行得以活化大量的存量资本,在部分转嫁放贷风险的同时提高资金的报酬率。所以,商业银行应与信用担保机构共同承担融资风险,利用信用担保机构对企业的深入体会与经验和银行现有的监控体系防范和化解信贷风险。

4、完善中小企业信用担保服务体系

(1)推进中小企业服务体系建设

《中华人民共和国中小企业促进法》第 18条规定：“国家推进中小企业信用制度建设,建立信用信息与评价体系,实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化。”加强以中小企业信用征集、评价、公示、发布、查询、监督、奖惩为主要内容的信用管理体系建设、为企业提供信用培训、信用管理咨询等服务。建立中小企业信用信息库,实现政府部门、金融机构对中小企业信用评价的协调联动和信息交流与共享,推进诚信建设,打造诚信企业。

(2)加强信用担保专业人才建设

在构成中小企业信用担保机构诸要素中,人是最重要、最活跃的要素。“人”这一要素的素质与行为,从根本上讲,决定着担保机构的兴衰成败。我国信用担保业起步晚,发展慢,担保人员的培养和任用机制不健全,从事担保业务的人才极其缺乏。因此,应加快建立专门的信用担保人才培养、选拔与任用制度。一方面,通过公平竞争,选拨任用讲信用、高素质的人才;另一方面,加强信用担保人才的培训,提高担保队伍素质,以满足担保机构经营与发展对人力资源的需要

[1]高小珣,付小妮.我国中小企业信用担保研究 [J].全国商情 (经济理论研究),2006,(7)：58-59.

[2]新浪财经网.我国信用担保机构达 4247家[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/stock/t/20091021/03243086137.shtml,2009-10-21.

[3]顾文宇.我国中小企业信用担保问题及对策 [J].淮南职业技术学院学报,2007,(6)：22-25.

[4]刘 鼎,龚伟强.关于进一步完善我国中小企业信用担保体系的思考 [J].甘肃农业,2006,(6)：175-176.

[5]刘 瑜.建立中小企业信用担保体系对策思考 [J].科协论坛 (下半月),2007,(7)：173-174.

[6]黎 敏,李新庚.论中小企业信用担保业的现状及其发展策略 [J].改革与战略,2009,(1)：190-192.

[7]金 玲,杨艳军.我国中小企业信用担保体系持续发展研究[J].中南工业大学学报 (社会科学版),2001,(1)：50-54.

[8]梁智平.中小企业信用担保存在的问题及对策 [J].产业与科技论坛,2008,(7)：18-20.

[9]陈晓红,钟 凡,韩文强.我国再担保体系建立模式研究[J].理论前沿,2008,(8)：43-44.