专门性立法:农村集体土地房屋拆迁必由之路

张先贵,宋 江,周宏亮

(西南政法大学,重庆400031)

专门性立法:农村集体土地房屋拆迁必由之路

张先贵,宋 江,周宏亮

(西南政法大学,重庆400031)

农村集体土地房屋拆迁牵涉到公权和私权两大维度,本质上乃公权对私权的剥夺。就现行的规范逻辑进路观之,农村集体土地房屋拆迁在现行法上一直被视为征地拆迁的结果,按照地上附着物给予补偿,其法律性质处于一种遮蔽和漠视的状态。关涉农村集体土地房屋拆迁的启动程序、运行程序、权利的冲突和协调程序以及权利的救济机制在现行法上处于一种隐蔽和缺位的状态,这是农村集体土地房屋拆迁产生诸多社会问题,引发诸多社会矛盾的根本原因。

农村集体房屋拆迁;专门性立法;合理性

农村房屋拆迁作为农村土地被征收之结果,可以说,其发生是城市化进程中不可避免的社会现象,而且在一些地区和一段时间内将大量的存在,并保持一定的规模。从实践来看,农村房屋拆迁呈现的情况日益复杂,暴露的社会问题日益增多,导致的社会矛盾也日益尖锐,已成为社会普遍关注的社会问题。例如,根据国家信访局的一项统计,近年来上访群众逐步攀升,但上访的社会热点已由过去国有企业改革工人生活没有保障、农村乱收费等,发展到农村、城市房屋拆迁、农村基层民主选举和干部腐败等问题[1],而且因征地拆迁所引发的集体化上访事件接连不断、频繁发生。由此可见,农村房屋拆迁是导致社会不满情绪增长,群众性抗议活动不断发生的一大重要原因。鉴于此,农村征地拆迁问题如不加以妥善地解决,必然会影响社会的正常生活秩序和社会的稳定[2]。就法学层面言之,由农村房屋拆迁引发的社会问题,从某种意义上说是由于专门性的规制农村房屋拆迁的立法缺位,以及现行的征地制度在实体配置机制、运行机制、救济机制等诸多机制设计上存在缺陷,从而造成制度在实践运行中出现了异化的局面所致,而立法层面的缺失是最根本的原因,这使得公权力在农村征地拆迁中为所欲为,私权时常受到侵害。因此,从规范的层面言之,加强农村集体土地房屋拆迁立法,制定专门性的规制农村集体土地房屋拆迁的法律,不仅是对中国当下的现实诉求之回应,更是法治时代保护私有财产权的文明法律精神所需。

一、规范之追问:农村集体土地房屋拆迁之逻辑运作的具体样态

从矛盾论视角来看,农村土地征收法律制度主要是由国家、农村集体、农民三类主体之间基于各自的利益诉求而展开的利益博弈,并产生三种不同性质的矛盾冲突所构成的一个矛盾体。具体言之,国家与农村集体经济组织之间基于土地增值收益的归属与分配而展开利益博弈并引发其矛盾冲突;农村集体经济组织与农民之间的利益博弈与矛盾冲突主要集中在土地征收补偿费等费用的分配问题;而第三类矛盾冲突主要是国家与农民之间基于农村土地被征收后而引发的农村房屋拆迁问题。对于前两类矛盾冲突,客观地说,不仅理论界对其有较深入、系统的研究,而且我国的《物权法》、《土地管理法》等相关的法律都对其进行了详细的规定,而对于第三类矛盾,无论在理论上还是立法上都处于灰色地带,没有受到应有的重视与关注,致使在征地拆迁实践中引发了一系列的社会问题,影响了正常的社会生活秩序和社会稳定,例如,根据国家信访局的一项统计,近年来上访群众逐步攀升,但上访的社会热点已由过去国有企业改革工人生活没有保障、农村乱收费等,发展到农村、城市房屋拆迁、农村基层民主选举和干部腐败等问题[3]。因此,农村征地拆迁问题如不加以妥善的解决,必然影响社会的正常生活秩序和社会的稳定。基于农村集体土地上房屋拆迁,在法学理论界一直处于被遮敝和漠视的状态,使得农村房屋拆迁的启动程序、运行机制、救济途径缺乏制度化、体系化之样态。亟须从立法层面给予相应的回应和重视。实践中,笔者通过对我国多省份的《集体土地房屋拆迁办法》的考察,发现关于农村集体土地房屋拆迁法律规制存在两种路径取向:一是根据《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第39条的规定,对于农村集体土地的房屋拆迁直接参照《条例》执行;二是根据我国《土地管理法》第47条第二款和《物权法》第42条第二款的规定,将农村集体土地房屋拆迁视为征地拆迁的结果,对被拆迁房屋按照地上附着物予以补偿。笔者认为,第一种路径取向存在下位法违反上位法之嫌和实践操作层面的困难,不足取之;而第二种路径取向显然缺乏对农村房屋拆迁启动程序、运行机制和救济途径进行制度化、体系化之构建,折射了农村房屋拆迁法律制度的缺位,反映到立法层面言之,即农村集体土地房屋拆迁专门性立法的缺失,使得现行农村集体土地房屋拆迁在实践中出现了无法可依的状态。因此,对于农村集体土地房屋拆迁进行专门性立法,实现农村房屋拆迁法律制度化,进而实现农村房屋拆迁在全国房屋范围内的法制化、统一化、规范化,不仅具有十分重要的理论意义,而且也具有极为重要的实践价值。

综上述及,基于农村房屋拆迁所引发的诸多社会问题,以及现行规制农村房屋拆迁法律制度的缺失,客观上需要我们对此作出回应,这不仅是转型时期中国的现实诉求的要求,更是保护个人私有财产权,彰显私法文化、保障私权精神的内在需要。实际上,房屋拆迁中的诸多法律问题,涉及横跨公法与私法两大维度,如果仅集中在公法与行政法领域,或集中在私法与民法领域开展的相应的研究,都是片面的、孤立的、封闭的。从解决现实的问题出发,制定一套专门性的规范农村集体土地房屋拆迁的立法,才是真正的解决农村集体土地房屋拆迁的症结之所在。

二、实然维度:农村集体土地房屋拆迁理论与实践的反差与错位

我国的二元土地所有权派生了两类不同性质的房屋拆迁行为:国有土地上的房屋拆迁(城市房屋拆迁)与集体土地上的房屋拆迁(农村房屋拆迁)。虽然国有土地使用权与农村集体土地使用权都属于一项用益物权,具有物权的属性,但是基于城乡二元结构的差别,使得两类物权在我国现行法律实体配置规制、运行规制、救济规制等层面存在诸多的不同样态,基于房地一体主义原理之考量,使得附着于两类土地使用权之上的房屋在物权的设定、取得、运行等具体规制设计方面也存在十分明显的分野,因此,作为两类土地使用权之上的房屋拆迁也存在截然不同的法律性质,致使二者呈现出不同的实体配置规则、程序运行规制和救济规则。长期以来,前者有专门性的立法予以规制。例如,国务院2001年制定的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定:“在城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例”;同时第39条也规定:“在城市规划区外国有土地上实施的房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,参照本条例执行”。而对于农村集体土地上房屋拆迁,目前国家还没有制定专门性的法律、法规对其规范,只在《土地管理法》第47条第二款和《物权法》第42条二款有所涉及,即将被拆迁的房屋视为地上附着物予以补偿①关于此条的地上附着物之范围界定问题,由于立法上没有明确之限定,使得地上附着物的范围问题在实践中存在诸多的争议,这也为政府在给予被拆迁农民补偿时预留了较大的自由裁量空间。,据此,实践中部分地区按照此模式予以操作,这是第一种规范农村房屋拆迁模式或处理路径;第二种规范模式或处理路径是根据《城市房屋拆迁管理条例》第39条之规定,“在城市规划区外国有土地上实施的房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,参照本条例执行”。据此,在实践中,部分省、自治区、直辖市认为通过行使集体之土地征收程序,将集体土地征收为国有之后,此时依据房随地走之原则,必然使得附着于集体土地之上的房屋也发生物权变动,转为国家所有,因而对其房屋之拆迁可以参考《城市房屋拆迁管理条例》之规定予以处理[4]。笔者认为,第二种规范农村房屋拆迁模式,显然存在下位法违反上位法之嫌和实践操作层面的困难。由于农村集体土地房屋拆迁问题,涉及对公民财权产之处分行为,根据我国《立法法》之相关规定,必须由法律作出明确的规定,例如,我国《立法法》第8条第六款规定,“对非国有财产的征收”只能制定法律。尽管我国《土地管理法》第47条第二款、《物权法》第42条第二款对此问题作出的规定过于原则与模糊,但毕竟是以法律的形式作出的规定,其效力位阶明显要高于国务院制定的《城市房屋房拆管理条例》,因此《条例》第37条的规定实质上违反了上位法之规定,造成下位法与上位法之矛盾与冲突,此乃其一。其二,即使按照《条例》所言,对于农村房屋拆迁问题可以参照城市房屋拆迁规定之处理,但是城市房屋拆迁的补偿和农村房屋拆迁的补偿存在明显的差别,前者要考虑被拆迁房屋区位因素和功能因素;而后者无需要考虑这两个因素。因此,按照《条例》的说法,在实践中是无法展开具体操作的。有鉴于此,笔者认为第二种路径是不可取的。至于第一种规范模式或处理路径,虽然我国《土地管理法》第47条第二款和我国《物权法》第42条第二款从规范层面上对其作了规定,但仔细研究之,不难发现该条规则对规范农村房屋拆迁行为具有诸多的缺陷:其一,从规范这个层面来说,此条仅从补偿角度对农村房屋拆迁予以规制,至于房屋拆迁前提、程序、救济机制等并没有系统性的规定,而是放置在征地法律制度中予以规制,因此,对于征地法律制度中存在的诸多法律问题也不可避免的成为农村集体土地房屋拆迁中的问题。其二,在该条中没有对公共利益的内涵与外延予以界定,对于何为公共利益,谁来判断公共利益等问题无法回答,致使在实践中商业拆迁与公益拆迁很难区分,国家的征收权时常被滥用,征地范围被扩大化,被拆迁人的合法财产权益屡屡受遭。其三,关于“依照法律规定的权限和程序”的立法表述与现有的法律体系自相矛盾,因为,我国至今尚无专门的法律来规范农村房屋拆迁行为,所以,要求其遵循法律的权限与程序是立法表述的矛盾的体现。

在实践中,对集体土地房屋拆迁适用的主要是地方各级人大、地方各级政府及部门制定的地方性法规和政府规章以及其他规范性文件。但这些地方性法规、规章存在诸多的弊端和缺陷:其一,由于没有统一性的规范,使得各地在实践中根据本地区的实践情况,制定出不同的“土政策”(主要指地方性法规和政府规章以及其他规范性文件),采取不同的处理方式,这不仅使得公民的财产权得不到法律的平等保护,而且也可能引发地区间的贫富不均;其二,从《立法法》来看,这些“土政策”与之相违背。根据我国《立法法》的相关规定,对非国有财产的征收,只能由全国人大及其常委会制定法律。在未制定法律的情况下,全国人大及其常委会应授权给国务院制定相应的行政法规。显然,这些地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件既非法律也非行政法规,明显与我国的《立法法》的规定相违背。由此可见,我国对于农村房屋拆迁并无专门性的立法予以规制,现行法律规范原则性、模糊性强,无法开展实践操作,致使其宣示意义大于实践意义。

三、应然维度:农村集体土地房屋拆迁专门性立法合理性之证成

对于绝大多数人来说,房屋是其最主要的财产,从法律上讲,作为房屋的所有权人,对其房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。正如有的学者所言,“承认私有财产权的绝对性地位和保护私有财产权之理念,是整个人类社会走向中世纪、步入文明社会的一个十分重要的标志”[5],可以这么说,如果私人之财产权与物质财富之排他性被某个机构或者某个个人所支配或控制,那么个人自由权也同样被控制而不复存在[6]。同样依据自然法的正义原则以及宪法和法律的相关精神和理念,房屋所有权人对其房屋产权也理应受其保护。为此,世界上多数国家通过制定专门性的征收法律来规范政府的征收行为,并且确定了征收必须符合以公共利益为前提、依照法律之程序和对被征收人予以公平、合理之补偿三个法定条件,唯此方可启动征收程序[7]。

近年来,我国理论界有众多的学者认为我国的土地征收立法模式存在诸多的缺陷(比如对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》予以规制,但对于农村房屋拆迁一直按照《土地管理法》第47条予以规制,没有系统性、专门性的立法予以规制),应采取集中型立法,制定一部统一性的征收法典,来规范城市与农村的征收与拆迁行为[8]。诚然,建立城乡统一征收与拆迁法律制度,不仅符合世界发展之趋势,而且也有利于法律的可操作性以及对公民财产权的充分保障,但是,笔者认为,目前的社会基础和法学理论的研究水平很难在短时间内催生一部统一的城乡征收法典,理由有二:其一,法律是以社会为基础,社会的政治、经济、文化基础是一国法律生长的土壤,而实际运作的法律制度乃是一个社会政治、经济、文化相互作用的有机体,恰如马克思所言的那样,“把每天重复着的生产、分配与交换的产品的行为用一个长期的规则予以概括起来,并设法使每个人服从生产和交换的一般条件,于是这个规则首先表现为习惯,后来便成为了法律”[9]。因此,要成功地制定法律,必须把握法律赖以成长的社会基础,只有对根植于法律之土壤的属性有较为深刻的、正确的认识,我们才能正确地制定一部符合本国国情的、符合实际情况的法律。长期以来,我国实行二元化、双轨制的土地所有权法律制度,土地所有权的主体仅为国家与集体所有,两种土地所有权在性质、功能等方面展现出不同的样态,现行诸多的土地法律制度以此为基础(比如城市房屋拆迁法律制度与农村土地征收法律制度就是在双轨制的土地所有权结构基础上派生出来的,并且二者在制度设计的诸多方面也存在明显的不同),在制度的实体配置、运行程序、救济机制等方面按照不同规则予以设计。可以说,现行土地法律制度的样态是建立在对现实诉求基础上的一种法律表达。这种二元化的土地所有权模型决定了在短时间内很难制定一部统一的征收法典。以笔者之愚见,改变我国土地的二元结构,实行土地所有权的国家独占,是制定一部统一征收法典的根本出路。按照笔者导师刘俊教授的观点,土地所有权国家独占后的土地权利体系为所有土地归于国家,土地所有权人只有一个即国家,传统的集体土地所有权不复存在,农民享有的仅是土地利用权,当然此时的土地利用权的权能具有传统所有权的四项权能(占有、使用、收益、处分)[10],农村房屋与城市房屋的征收拆迁可以制定一部统一的房屋征收立法,这种房屋统一征收立法不仅是打破城乡二元分割的折射与反映,同时对于房屋拆迁的实务操作与平等、一体保护物权人的物权具有十分重要的意义和作用。其二,现有的法学理论研究水平的不足也是影响统一征收法典出台进度的一个重要原因。对土地法律问题的研究尽管可以追溯至古罗马,但由于其理论的博大精深,人类认识的有限性,使得对土地法律问题的研究必将成为一个永恒的主题。尽管世界各国的理论水平有差距,但总体上还是处于初级阶段,我国更是如此,反应在立法上,不仅现有的关于土地方面的法律、法规数量较少,立法技术较差,而且诸多的法律规范之间存在冲突。综上述及,由于我国长期的二元化土地所有权结构,城市与农村的土地权利的配置样态存在非常明显的不同以及现有的理论研究水平的不足,在短时间内制定一部统一征收法典是不符合客观现实的。

尽管现有的二元地权模式在一定程度上制约着一部统一征收法典的制定,但却不能成为我们无所作为的理由,也不能成为我们回避通过系统性、专门性立法的方式来规制农村房屋拆迁的借口,通过立法的方式来规范农村房屋拆迁不仅是对现实诉求的回应,更是对农民的私有财产权予以保护的时代精神的要求。作为所有权核心的各种财产权,从某种意义上讲不仅是经济自由之源,同时也是政治自由之根[11]。可以说财产权与公民的自由、生命权同等重要,法律不容许对这些权利造成哪怕是最小的侵害[12]。对公民私有财产权的保护,不仅是建立现代法治与宪政制度的基石,也是现代民主、自由精神的需要。从实践来看,被拆迁人的财产权时常得不到应有的保护,利益受损现象较为严重。通过专门性的立法,给予被被拆迁人财产权的充分保护,于理论和实践意义重大。因此,笔者认为,当下可行的建议是,在遵循现有的地权模型基础上,由全国人大及其常委会授权国务院单独制定一部规范农村房屋拆迁的行政法规,在行政法规中,对农村房屋拆迁法律制度的实体配置机制与程序运行机制予以系统性、专门性的予以规制。当然,根据我国《立法法》的规定,涉及公民财产权的处理应由全国人大制定专门性的法律来予以规范,因此,在时机成熟的时候,国家应终止对国务院的授权,即全国人大及其常委会制定一部关于拆迁或征收的法律,这样不仅可以结束农村房屋拆迁无法可依的状态,而且也可以更好地保护公民的财产权。

[1]佚名.中国社会转型时期的宪政发展[EB/OL].http:∥cache.baidu.com/cim=9565.

[2]罗昶,梁洪明.当前农村征地纠纷的制度性分析——以农地产权制度和土地征地制度为例[J].云南大学学报(法学版),2009,(6).

[3]佚名.中国社会转型时期的宪政发展[EB/OL].http:∥cache.baidu.com/cim=9565.2007-09-20.

[4]国务院法制办农业资源环保法制司,建设部政策法规司,住宅与房地产业司.城市房屋拆迁管理条例释义[M].北京:知识产权出版社,2005:14.

[5]马俊驹,江海波.论私人所有权自由与所有权社会化[J].法学,2004,(5).

[6][英]哈耶克.自由秩序原理(上)[M].邓正来,译.北京:生活·读书·新知三联书店,1997:171-174.

[7]徐义光.土地征收之比较研究[M].台北:台湾成文出版有限公司,1981:124.

[8]丁文.我国土地征收立法缺陷之管窥[J].武汉大学学报,2007,(11).

[9][德]马克思.马克思恩格斯全集(第18卷)[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,译.北京:人民出版社,1964:337.

[10]刘俊.土地所有权国家独占研究[M].北京:法律出版社,2009:290.

[11]赵万一.法性自然[M].北京:法律出版社,2009:438.

[12]Commentarison the Laws of England.London,1975:2.

Special Legislation:the OnlyWay of the Demolition of Rural Collective-housing

ZHANG Xian-gui,SONG Jiang,ZHOU Hong-liang

Rural demolition of collective-housing involves two major d imensions of publiCrights and private rights.Essentially,it indicates publiCrights deprivation the private rights.From the view of logiCof the existing specifications,demolition of rural collective-housing has been regarded as the result of land acquisition,in accordance with compensation of ground-attachments,which legal nature appears a state of obscurity and neglect.Starting program,running program,conflictof rights and the right and relief coordination procedures andmechanis ms of demolition of rural collective house appears a state of concealment and absence in the existing law,developing a specialized regulation system of demolition of rural collective house,which is the onlyway of the rule of law demolition of rural collective house.

Demolition of rural collective-housing;Special legislation;Reasonable

DF521

A

1008-7966(2010)12-0053-04

2010-10-29

张先贵(1985-),男,安徽巢湖人,2008级民商法专业硕士研究生,主要从事民商法、房地产法研究;宋江(1985-),男,内蒙古鄂尔多斯人,2008级法律硕士研究生,主要从事宪法与行政法学研究;周宏亮(1983-),男,安徽桐城人,2008级法律硕士研究生,主要从事经济法研究。

[责任编辑:刘 庆]