论我国财税法理念的转变——以实现改革发展成果公平分享为中心

金 逸

(西南政法大学经济贸易法学院,重庆401120)

论我国财税法理念的转变
——以实现改革发展成果公平分享为中心

金 逸

(西南政法大学经济贸易法学院,重庆401120)

建国至今,作为财税法本质和规律的最高理性认识的财税法理念,经历了一系列符合特定时代要求的转变,推动着我国财税法制建设不断走向成熟和完善。新时期,面对中国社会城乡、区域、居民个人收入之间不合理差距明显扩大的社会现状,以改革发展的公平分享为中心推动新一轮的财税法理念转变,以推进基本公共服务均等化作为现实基点来促进改革发展成果的公平分享,具有重要的现实意义。

财税法理念;改革发展的公平分享;基本公共服务均等化

一、财税法相关理念阐释

财税法理念是人们对于财税法本质和规律的最高理性认识和最抽象的理性建构,是对于财税法本质与规律最根本、最全面的把握和认识。财税法理念不仅仅具有本体论的意义,而且具有认识论的意义和方法论的意义,是财税法运行的指导思想和财税法所追求的最高理想——正义、福利和安全。

纵观人类历史各发展阶段,各国学者普遍认为,财税法理念包括社会正义、社会福利和社会安全三个方面。但是,笔者认为,在不同的历史时期,由于不同的经济发展水平、社会性质以及阶级利益的冲突权衡的共同影响,财税法理念在对其正义、福利和安全的内涵进行具体阐释时,侧重点各有不同,而这些不同的侧重点又通过具体的财税法律制度反映出来,对于整个社会的财税法制实践起到预测、规范、导引和教化的功能。从我国建国后的历史发展来看,财税法理念的具体内涵经过了一系列变革:

(一)建国初期,平均主义影响下的财税法理念

建国伊始,经济百废待兴,为适应当时计划经济体制的需要,财税法实行高度集中的平均主义分配管理体制,在全国范围内进行财政统收统支管理体制。一方面,将国有经济单位中的高利润“汇集”到政府手中,形成财政收入的主要来源,再根据国家统一的预算方案进行再分配;另一方面,农业税在建国初期是国家财政的主要收入来源,当时为了减轻农民负担,鼓励农民的生产积极性,国家采取了轻税、增产不增税的政策,一定程度上促进了农业生产效率的提高,但由于国家通过工农产品剪刀差把农业创造的价值大量转给工业,农民实际负担远大于农业税率,长此以往,不利于农业的健康发展。

(二)改革开放后,“效率优先,兼顾公平”政策指导下的财税法理念

改革开放以后,伴随着市场化的进程,我国的税收法制建设取得了长足的进展,税法在我国法律体系中的地位越来越高。进入90年代,我国税制建设的力度进一步加大,个人所得税法、中外合资经营企业所得税法(已废止)、外国企业所得税法(已废止)、税收征收管理法等一系列新的税种和相关法律陆续出台。尤其是1994年实行的税制改革,有力地促进了国内资源要素领域的市场化,大大提高了资源配置的效率,为我国现代化经济建设提供了强有力的法律保障。但美好的发展势头背后隐藏着深刻的社会危机,如果仔细分析经济增长的横向分配比例和格局,我们不难认识到,这一时期社会财富是向非公有制经济、向个人倾斜的,并且这种倾斜有不断扩大的趋势,逐步形成地区之间、行业之间、不同群体之间利益悬殊的收入格局。

(三)新时期,倡导改革发展成果公平分享的财税法理念

市场经济的逐步建立,将不可避免地使收入差距呈现扩大趋势。然而,许多市场经济国家的成功经验也表明,市场经济下的贫富分化并非不可矫正,通过平衡公平和效率之间矛盾的制度安排,可以实现效率与公平并重的协调发展。我国改革开放过程中出现的不公平的经济增长模式以及少数人分享发展成果的问题也可以通过改变制度安排,重新构建能够有效解决社会利益冲突和矛盾,保证社会公平正义价值实现的法律体系加以转变。为此,中共中央在关于“十一五规划”的建议中着重提出:“更加注重社会公平,使全体人民共享改革发展成果”。党的十七大又提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系、再分配更加注重公平”。

所谓改革发展成果公平分享,是指在改革发展进程中,公民和社会群体能够按照起点公平、机会公平和结果公平的标准所享受到的各种物质性和精神性利益的总和。它的范围囊括社会、经济、文化等各个领域的一切社会文明进步成果[1]。在法律的框架内,建立发展成果分享机制,是实现科学发展、促进社会和谐的有效途径之一。正是在这一理念指导下,当前,作为调节社会分配排头兵的财税法开始经历新一轮改革,以法律的权威性和规范性为后盾,加强对初次分配和再分配领域的利益(包括公益和私益)的公平配置,保证社会公平正义价值的实现[2]。

二、新时期,财税法理念转变的理论和现实基础

(一)经济法基本理念的社会化

随着市民社会与政治国家的相互渗透,社会公共利益逐步成为一种独立的利益形式,对法律制度的构建造成了巨大冲击,单纯依靠传统的公法或是私法都无法达到调整社会关系的目的。因为私法的作用建立在个人本位之上,无法满足控制垄断和不正当竞争的要求;而公法的过多运用则会影响市场竞争主体的自由和平等,只有将两者的特殊作用结合在一起产生一种新的法律部门,才能适应市场经济和现代社会日益发展的需要[3]。于是国家适度干预的基本法律形式——经济法便孕育而生。经济法作为兼具私法和公法因素的第三法域(社会本位法)的代表法,自始至终关注经济权利在经济法的主体之间的垂直和平行分配,最终达到在适度干预经济的价值目标下,实现“政府干预”和“干预政府”的辩证统一。

经济法与财税法关系密切。按照目前国内通说的观点,财税法是经济法的分支,其基本理念和具体制度也必然旨在促进社会整体福利的增加。近年来,我国政府和学术界逐步将财税法的研究重心从以往重点保证纳税人依法纳税转移到探讨如何更好地依法制约国家课税权的滥用、更好保障纳税人当家作主的权利。但总地来说,当前中国的财税法研究仍然是以国家的税收权力为核心,广大公民纳税人,尤其是占中国人口绝大多数的农村人口,仍然负担着与其经济水平不相称的纳税义务。这表明中国的财税法理念应该在科学理论的指导下进一步改革,更好地实现最广大人民的利益共享,更好地促进社会整体福利的增加。

党的十六届三中全会提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。坚持以人为本思想的提出,使我国财税法研究的视野更加开阔,为财税法理念的革新提供了新的启示,意味着国家正致力于进一步从“税收权力关系说”过渡到“税收债务关系说”;从以国(国库)为本向以人为本思想转变。真正实现法律的社会化,实现最广大人民的利益共享。

(二)新形势下,对公平与效率关系的重新阐释

公平和效率是矛盾的统一。一方面,提高效率使公平建立在更雄厚的物质基础上;而分配公平则使各个阶层的劳动者充分发挥主动性和积极性,全面促进劳动效率的提高。另一方面,公平与效率存在矛盾性,在一定时期内为了达到公平,要以牺牲一定的效率为代价;而为了促进效率,又要以牺牲一定的公平为代价[4]。

在社会主义市场经济条件下,是优先考虑公平,还是优先考虑效率,要根据不同历史时期社会经济发展主要矛盾的需要。伴随着我国经济的巨大腾飞,各种社会矛盾逐渐暴露,其中最根本的就是城乡之间、区域之间、居民个人收入之间不合理的差距明显扩大,广大人民不能分享改革发展的辉煌成果。以广东的发展模式为例,不得不承认,今天广东的成功很大程度上只是珠三角地区的成功或者城市发展GDP指数的成功,而在环境保护、外来工权益保护、社会治安、外部环境、工资福利等方面却远远落后于其他同等发达地区①汪洋书记在粤苏社会经济发展座谈会上的讲话中指出,当前广东的珠三角地区与东西两翼、粤北山区的发展差距仍然在不断拉大,实现区域发展成为广东全面建设小康社会的最大挑战。。如2006年广东区域差异系数已经达到0.77,远远高于全国0.67的平均水平[5]。因此,国家中长期发展战略必须重新回到这样一个重要的命题上来:如何让更多的人分享改革开放的成果。为了重新理清新形势下效率与公平的关系,党的十六届五中全会提出,要“注重社会公平,特别要关注就业机会和分配过程的公平”。党的十六届六中全会指出,要“在经济发展的基础上,更加注重社会公平”。党的十七大进一步提出,“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。这些论述表明党和国家正逐步关注和建立改革发展成果公平分享机制,有针对性地增强了解决区域、城乡和收入消费分配领域矛盾和问题的力度。

财税法作为社会财富再分配的重要调节工具尤其需要厘清其赖以存续的宏观经济调控对效率与公平原则所持的理念,必须将效率与公平之权衡置于社会公平、正义和私权受到严格保护的框架内,否则,效率可能更多地意味着忽视私权保护、弱化社会公正和诚信以及拼资源、拼能源、拼环境的数量型增长[6]。

(三)民主财政建设的现实需求

西方现代社会的宪政过程实际上是与“民主财政”、“法治财政”相伴而行的。人们通过“契约”(立法),以对个人财产权的让渡(纳税)换取政府提供的公共产品和服务。其逻辑结果就是政府的财政管理权经人民的同意方可行使,而“同意”的方式即是立法机构的立法。因此,现代西方市场经济国家,有关财政收入、支出的相关事项,无一不是以法律定之;在关涉纳税人基本财产权的财政、税收的重大事项上更是在宪法中作出明确规定。反观我国,改革开放的前20年,公共财政理念长期缺失,无论是80年代的财政“大包干”体制的确立和两步“利改税”的推行,还是1994年的“分税制”财政体制和全面工商税制改革,主要都是在国务院的行政主导下,通过《条例》(或《暂行条例》)等形式进行的,有时甚至只是地方性财税法规和地方政府规章[7]。这种行政主导下的财税体制和财税法律制度建设带来诸多弊病,突出表现在政府尤其是财政、税务部门的权力过于集中(集财税立法、执法、用财、监督于一身),缺乏严格、公正、民主的立法程序,缺少民主监督与权威法律保障,极易产生权力膨胀、权力寻租、财政腐败。进入21世纪,我国的财税法治取得了长足的发展。当然,与西方市场经济国家业已确立的财政宪政相比,我国的财税法制建设依然任重道远。为了进一步改变行政主导型财政税收体制,建立民主财政和阳光财政,按照税收法定原则的要求实现“一税一法,一法一税”,必须重新对中国的财税法律制度改革进行目标定位,以构建改革发展成果公平分享的财税法律机制核心。在税收方面,坚持受益原则、纳税能力原则、相对公平原则;在财政方面,坚持公共财政理论,体现平等对待原则、经济投资适度原则、公益性服务原则等。

(四)WTO背景下,中国财税改革机遇和挑战并存

“十一五”期间,我国将结束加入WTO的过渡期,这不仅会使“国内市场国际化、国际竞争国内化”的趋势更加明显,而且将对我国经济结构和经济体制带来长期的、深刻的影响[8]。毫无疑问,作为中国经济支柱的农业和投资领域必将首先遭到冲击。就农业而言,在加入WTO的谈判过程中,中国曾做出以开放农业市场,降低农产品关税,拆除非关税壁垒为核心的承诺和让步。一旦过渡期限届满,农产品市场开放,农副产品的价格变化将对中国百姓,尤其是中国农民的收入和生活消费带来巨大影响。特别是中西部贫困地区和贫困农民受限于相对恶劣的农业生产条件,较高的市场交易成本①中西部贫困地区自然灾害频繁,家庭小规模经营,交通条件不便,农产品交易比例低,因此市场交易成本一般高于东部发达地区。以及不断减少的农产品出口财政补贴,对农民收入来说更是雪上加霜。从投融资角度看,我国入世面对的现实经济条件是“两个非均衡”——东西部经济发展水平非均衡和经济体制改革发展非均衡,西部地区无论是经济发展状况还是经济体制改革进展,都明显落后于东部地区[9]。入世后,尽管跨国公司对投资中西部地区给予了更多兴趣,但与外资增长更快的东部地区相比,中西部地区吸收外商投资的比重倒呈下降局面。再加上政策调整没有跟上或到位,经济差距已“硬化”为一种格局,并形成明显的社会差距。

因此,“十二五”期间,中国必须将如何利用入世契机,积极参与完善全球贸易规则的磋商和谈判,最大限度地争取发展中国家的利益,努力创造公平合理的外部发展环境,以及尽力避免经济结构调整和全球经济危机给普通百姓的就业机会、收入和消费等方面带来的瞬间风险等问题纳入党和政府的重大决策范围。就法制建设而言,作为社会分配调节器的财税法无疑身负重任。一方面,税收法律主义是各国财税法的基本原则,也应成为我国财税法制改革的基本原则。我们必须按照国际惯例,并参照先进国家和地区的做法,在优化税制、简化程序、便于征管、优化服务上深化改革,加大依法行政的透明度和依法治税的力度,改变过去优惠政策存在较大差异,税收待遇不公现象,建立统一、稳定,能够有效体现国家宏观调控需要的财税政策,为我国内外资企业之间、地区之间公平参与国际竞争创造统一的税收环境。如2007年《企业所得税法》出台,将内外资企业所得税统一为25%,此举符合市场经济要求的公平税负、平等竞争原则;另一方面,国家应当通过“依法治税”,对纳税人的权利保护和纳税人的纳税信息知悉权、税收法律法规知情权给予充分尊重。根据变化了的客观环境和实现税收调节功能的需要,对现行税种、税目的税率做适当调整,确定合理的税负水平。达到平衡公民消费水平,缓和贫富差距的目的。

三、中国财税法“改革发展成果公平分享”理念的现实基点——基本公共服务均等化

(一)基本公共服务均等化概述

基本公共服务均等化是现代市场经济下社会公平的核心要义,大多数学者认为,公共服务均等化是我国财税法制建设的基本目标之一,即指政府依照依法治税原则和社会平均水平,为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务,从而把贫富差距控制在合理的范围之内,促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展,使不同社会阶层均衡受益,由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果,保障公民基本权利,消除不和谐因素,有效解决我国转型期出现的各种不和谐问题[10]。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护、社会保障等等。

(二)推进基本公共服务均等化在财税法理念转变中的特殊意义

1.基本公共服务均等化的终极价值与新时期的财税法理念存在内在的契合关系。人类发展的重要目标是实现公平的发展。中国政府提出的“逐步实现基本公共服务均等化”正是维护社会公平正义、建设和谐社会的重大决策。现代财税法作为规范财税关系的法律,其本质既是国家获得财政收入之法,又是纳税人权利保护之法。而现代国家的纳税人与公民的范围是大体相当的。因此,财税法学贯彻以人(纳税人)为本的思想顺理成章。财税法中的“以人为本”涵盖的纵向范围不仅包括当代人的公平,也包括代际公平;横向范围不是指多数人或部分群体的集团利益,而是实现全社会最广大公民的普遍福祉。

2.基本公共服务均等化是财税法治的阶段性建设目标。公共服务的均等化不是一个简单的国家财政分配过程,而是经济发展过程与国家财政分配过程的有机结合,是一项中长期发展任务。就内涵而言,基本公共服务的均等化置身于公共服务均等化的最基层,范围极广,涉及教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等与人民的生存最密切相关的众多公共服务领域。基本公共服务的基础性和多样性,对财税法制建设提出了新的要求。通过财税法治保障,完善规范、公正、透明的市场经济体制,缓解分配差距扩大的趋势,并使社会不同阶层或群体都能分享经济社会发展的成果,既是财税法制建设的现实要求和阶段性评价标准,更是进一步实现全方位、更高层次的公共服务水平的基石和保障。

3.财税法治发挥实现基本公共服务均等化的工具性价值。以新时期改革发展成果公平分享的财税法理念为指导的财税法律制度是国家宏观调控重要组成部分之一的财税调控与经济法律制度的结合点,是政府提供公共产品和公共服务的重要制度保障,通过改革税收分配制度,大力加强财政转移支付力度,完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制,可以不断增强各级政府提供公共服务的能力,满足全体人民的物质和文化生活需要[7]。

总之,以基本公共服务均等化作为财税法改革发展成果公平分享理念的现实基点,实质上就是在承认改革发展成果公平分享这个发展性概念的同时,立足中国法制建设的现实,从可操作性和可评估性的角度出发,将财税法改革任务进一步细化,以基本公共服务均等化作为当前的基础性发展基石,唯有当我国的基本公共服务提供水平和均衡能力达到当代经济发展的相应标准时,我们才有资格向更高层次的公共服务提供标准迈进,最终实现改革发展成果的公平分享。

四、结束语

改革当前,理论先行。中国财税法制改革必须以财税法理念的转变为先导,以改革发展成果的公平分享为最终目标,以实现基本公共服务均等化作为基础性发展基石,加强财税法制建设的连续性、稳定性、灵活性和可持续性。惟其如此,才能在新时期下进一步发挥财税政策的有效作用,加大税收对扩大内需和稳定外需的支持、对刺激消费和改善民生的支持、对调整结构和改革创新的支持,推动经济增长质量和效益的提高,实现可持续发展。

[1]李昌麒.建立改革发展成果分享的法律保障机制[EB/OL].李昌麒经济法网,2006-04-10.

[2]凌锋.用法治手段促进和保障发展成果的公平分享——与中国法学会经济法研究会副会长李昌麒一席谈[EB/OL].中国普法网,http://www.sysfw.gov.cn/www/sfw/shownews.asp?News ID=9025,2008-01-02.

[3]许光耀,王巍.论经济法是社会本位之法——文献综述与评说[J].宁夏大学学报(人文社会科学版),2003,(5).

[4]赵振华.怎样看待效率与公平的关系[EB/OL].人民网,http://theory.people.com.cn/GB/40540/3258988.html,2005-03-21.

[5]苏超光,覃柳丹.思想大解放抓住大机遇促进大发展[N].广西日报,2008-03-06.

[6]张怡.改革发展成果公平分享的税法机理——论非均衡经济制度下税法的公平与效率[EB/OL].http://article1.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?Article ID=39696,2007-09-06.

[7]朱大旗.新形势下中国财税体制改革与财税法制建设的应有理念[J].法学家,2004,(5).

[8]胡光志.虚拟经济背景下构建和谐社会的法律制度变革[J].法学家,2006,(6).

[9]桑百川.调整战略深入中国——跨国公司一年行动[N].中国经济时报,2002-11-13.

[10]庞娟.注重实现基本公共服务均等化[N].广西日报,2008-04-15.

On the Development of Financial and Taxation Law Philosophy in China——Focus on the fair distribution of successes scored in refor m

J IN Yi

Since the founding of the PRC,financial and taxation law philosophy as the supreme rational understanding of the nature and principle of financial and taxation law,has experienced a series of change according to specifi Crequirementsof the times,promoting Chinaπs construction of rule of law to mature and improve.In the new era,facing the obviously unreasonable expansion of income gap between urban and rural,regional,residents of personal,the author proposes to perfect the equalization of basiCpubliCservices as a realisti Cstarting point to promote fair distribution of successes scored in refor m.

financial and taxation law philosophy;fair distribution of successes scored in reform;equalization of basi Cpubli Cservices

DF43

A

1008-7966(2010)12-0087-04

2010-09-12

金逸(1985-),女,浙江海宁人,2008级经济法学专业硕士研究生。

[责任编辑:刘晓慧]