行政诉讼调解制度初探

苏宪君,张俊伟

(五常市人民法院,黑龙江 五常 150200)

行政诉讼调解制度初探

苏宪君,张俊伟

(五常市人民法院,黑龙江 五常 150200)

主司司法调解的法院,一直以来只对民事纠纷案件进行调解,而对于行政纠纷案件的处理则处于十分尴尬的境地,因为我国《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。大量的行政案件,法院在做双方当事人思想及相关协调工作后,只能用法定结案方式“撤诉”来替代,而无法直接用调解的方式结案。而行政审判实践中调解的潜在运用比民事诉讼更甚,大量的撤诉实质上是没有调解书的调解。我们呼吁建立行政诉讼调解机制,完善司法调解体系,实现司法调解保证下的三种调解手段的有效衔接。

行政诉讼;行政诉讼调解制度;调解程序

根据《行政诉讼法》的规定,法院审理行政案件,除赔偿诉讼外,不适用调解原则[1]。但在审判实践中,却存在大量以“协调”、“和解”甚至“调解”方式终结行政案件,最终实现案件的彻底解决和了结的事例。这说明现实中存在着法律基本原则与审判实践脱节的现象。2004年 12月,最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长会议上提出“通过行政审判,协调官民关系”,第一次提出了“行政协调”的概念。2006年 11月,中共中央政治局常委罗干同志在全国政法工作会议上讲话强调,“注重发挥调解手段化解社会矛盾纠纷的作用,着力构建在党委领导下,以人民调解为基础,加强行政调解和司法调解,三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系”,这一重要指示立足和谐建设,以人为本,顺应了当今多元化、多途径解决纠纷的世界潮流。如何顺应发展进行改革,使调解制度在行政诉讼中重新定位,已成为日前行政审判改革的燃眉之急。

一、建立行政诉讼调解制度的意义

(一)调解可以降低诉讼成本,实现诉讼经济

审判是高成本的,需要当事人耗费大量的时间、精力、财力。而诉讼周期的延长及上诉、申诉比例的上升,又增加了国家司法资源的消耗,导致双重的高成本。调解制度的设立,则打破了这一尴尬局面,使当事人有可能以最小诉讼代价获得最大的诉讼效益,并能有效节约司法资源。

(二)调解具有很大的灵活性

设立调解制度便于法院审判和当事人参于诉讼,同时还体现了法律范围内原则性与灵活性的方便运用。在调解过程中,当事人可以不拘泥于庭审时的威严声势,在平等对话、意见交流中实现事实与证据的确认,共同寻求一条解决问题的途径。如有些行政案件特别是集团诉讼案件,原、被告之间存在较大成见和矛盾,社会影响较大。如果法官机械地依据法律就案办案,审理后就急于下判,不仅不利于化解矛盾,还可能使矛盾激化,给社会带来不稳定因素。相反,如果法官及时地对双方当事人做好说服教育工作,根据法律规定指出双方各自存在的问题,引导双方就焦点问题在不违反法律规定的前提下进行协商,就有可能通过调解达到定纷止争的目的。

(三)调解的结案方式可以更好地化解矛盾

行政机关和相对人是管理与被管理的关系,二者之间对立情绪比较大,同时,中国公民受“民不告官”的思想影响较严重,只是矛盾非常尖锐,难以调和的情况下,公民才将行政机关告到被告席。为了使双方的矛盾不再进一步恶化,减少对立情绪,同时,原告从便于以后的生活生产经营的目的出发,在法院主持双方进行调解时,原被告双方都是乐于接受的,这样既化解了矛盾,又便于案件的审结,既便于协调和搞好管理与被管理者之间的关系,又起到更好的社会效果。

二、建立行政调解制度的法理依据

从近几年来受理的行政案件情况看,超过半数以上的行政案件以民事纠纷为基础或者包含有民事纠纷的成分,民事纠纷解决了,行政案件也就烟消云散了。所以,无论是理论上还是审判实践中,都说明行政审判需要调解。

(一)行政行为具有自由裁量内容

根据通认的行政法学原理,行政自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力,包括作为与不作为的自由裁量、选择行为方式的自由裁量以及认定事实、处罚幅度选择的裁量等。现行行政法律、法规规定,行政主体在行政行为中都拥有广泛的自由裁量权。以行政处罚为例:法律、法规不可能对行政行为在所有情况下的处置方法作出详尽、具体、明确的规定,只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则,行政处罚幅度大,行政机关自由裁量的空间异常广阔;以不确定之法律概念“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次,在具体的理解和把握上,只有听凭执法者之自由裁量;一些行政处罚规定没有明确的幅度,只能由行政机关根据情势酌情裁量。这也就意味着行政主体在行政执法时并不是僵硬地照搬法条,而是有广泛的自由裁量空间,可以在一定的范围和幅度内处分其行政权。

(二)行政权力与公民权利的可调和性

过去相当长一段时期,受英美“控权论”思潮影响,行政法学界更多看到行政机关与相对人、行政权力与公民权利具有明显的对立性,认为行政权力的存在与公民权利的行使存在内在的、不可消除的紧张关系。但是,自上世纪30年代以来,在西方国家,随着社会生产力的发展,经济运行日趋复杂,行政权力对社会经济生活的干预空前加强,权力范围不仅大大扩展,而且内容也发生了质变,尤其是给付行政的兴起,政府由专守处罚、制裁违法行为职能的“夜警”向为社会提供各种福利的全能政府转变。政府行政职能的转变,使人们在与行政机关打交道时更多地看到共同的利益,而不再屡屡嗅到对抗的硝烟。现代行政法理论认为,行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现,更多的时候,这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作,只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本,提高行政效率,使行政目的得以圆满实现。对相对人而言,参与合作的行政,能使自己受益,享受行政机关提供的高质量的服务。行政机关与相对人的这种合作越充分,两者双赢的可能性就越大[2]。

(三)行政诉讼的根本目的应定位于定纷止争

行政诉讼制度所确立的通过法律程序,由独立于行政机关之外的法院实施对违法行政行为的制裁的制度,对政治和法治发展的巨大里程碑意义让人们觉得,它是保护公民权利的制度,是监督行政机关的制度,这使人们几乎忘记了它仍然是一种诉讼制度,而诉讼的根本价值在于解决纠纷。在诉讼理论上,无论是民事诉讼、刑事诉讼还是行政诉讼,基本功能都是解决纠纷。因此,行政审判应该回归于定纷止争的本位。而调解正是解决争议的重要方式之一。只要不影响国家利益、公共利益和他人利益,调解结案有何不可?在行政诉讼中,行政机关之所以可以在法官的调解下改变业已作出的行政行为,以换取相对人的撤诉,最重要的原因是行政机关意识到该行政行为违法且依法将被撤销或变更。如果说这是行政机关的一种规避法律行为,也仅是规避被法院宣判的结局。行政机关由于接受调解而改变违法的行政行为,避免了败诉所带来的负面影响。相对人撤诉,可以节约解决争议的成本。可以说,这种规避行为既没有破坏国家法律实施,又较好地保护了相对人的合法权益,因而具有合理性。

(四)调解未必损害国家利益、公共利益或他人的合法利益

法律规定行政诉讼不适用调解,其初衷主要是防止被告行政机关利用其特殊地位迫使原告放弃其合法的诉讼请示;或者通过妥协,行政机关放弃或变更行政执法行为的内容,让相对人撤诉,从而损害国家的利益。但是,允许调解未必损害原告利益或者公共利益,不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。如果允许实践中大量撤诉案件的存在,实际上法院与当事人一同规避法律,是超出《行政诉讼法》第 54条规定判决方式之外采取的、又无法直接辩明法院态度的第三条道路。第三条道路的选择与确定,表明在我国正隐约而又顽强地表现着一种与行政诉讼制度民主精神相抗衡的亚文化。

三、建立科学的行政诉讼调解制度

行政诉讼毕竟不同于民事诉讼,有其特殊性。在行政诉讼中,可以适用调解方式,但并不是所有的行政案件都适用调解,也不是所有的问题都能调解。在修改行政诉讼法时,应总结行政审判实践的成功经验,建立科学的行政诉讼的调解制度。

(一)明确可调解的行政案件和问题

1.行政裁决案件

因裁决案件是行政主体依照法律授权,基于平等主体之间的原告与第三人之间特定的 (民事)纠纷事项而依行政程序进行裁决,形成当事人与作出裁决的行政机关之间产生行政法律关系,而引发的行政案件。原行政程序中的裁决是因当事人协商不成,行政主体才以国家强制力加以规范。诉讼中原告与第三人享有完全的民事权利义务关系,有充分的处分权,原告要求撤销裁决,其实质为满足民事权益,法院判断裁决是否正确合法也始终围绕民事权利义务关系而定。因此,就争议事项完全进行调解协商并达成一致意见,并且该争议或纠纷应参照民事的处理程序规定,以协商调解处理为原则;若争议事项达成协议,裁决便丧失存在的价值,行政裁决机关完全可以承认协议,放弃原裁决;法院对已达成的协议制作调解书,从而终结诉讼。

2.行政合同案件

一般是因合同的缔结、变更和解除发生争议,亦或称因合同的订立、履行及其效力等发生争议。这本身包括合同双方对合同的不同理解、不同观点、合理性判断,也包括对事实状态及争议问题的不稳定、不确定性或各自出发点角度不同而致。因合同订立是在双方平等协商基础上相互意思表示一致所达成的协议,所以,在诉讼中当然应建立不违反法律和各自意愿情况的调解协商;还有一个原因就是当事人对争议诉讼标的事项 (包括合同的变更、解除、终止)享有处分权利,当事人经求同存异、相互让步,协商一致完全可达成共识,从而解决合同争议。所以在合同类案件中,调解有很大的余地空间,完全可以使用调解原则。

3.关于不作为案件即不履行法定职责案件的调解

通常有四种情形,即行政机关拒绝履行法定义务、迟延履行法定义务、不正当履行法定义务或逾期不予答复。根据法律规定,行政机关行使特定的行政职权时必须让其承担相应的义务,即法定职责对应法定责任,行政机关既不得放弃更不能违反。该职责和义务是法律赋予的,法院对该类案件处理只能依照法定程序审理判决。被告在一定期限内履行职责或一定义务,这样处理对原告而言虽诉讼目的达到了,但效率太低。若被告经法院主持调解而自动履行职责,原告得到救济,被告避免败诉危险,应是一种双赢局面。因此,调解机制在此类案件中不存在障碍。由此,引伸到行政自由裁量案件,因自由裁量的掌握辐度存在很大的伸缩空间,调解该类案件亦应是适用的,并且是切实可行的。

4.关于赔偿案件调解

因《行政诉讼法》已作出明确规定不再赘述。但应注意一点,行政赔偿案件一般应以侵权行为和行政违法为前提,对违法行政已先行处理为前提,然后就赔偿诉讼进行调解。要注意防止当事人就赔偿问题因诉讼能力差、举证不到位,造成一案多次诉讼。应引导指导好诉讼,防止赔偿案件没完没了,久拖不决。

5.行政自由裁量权问题

因行政机关的自由裁量权发生的行政案件,进入行政诉讼程序以后,通过调解,可以将行政机关行使自由裁量权改变不合理行政决定由判决后提前到判决前。在人民法院的调解下,行政机关改变为合理的行政行为,使新的行政行为更加趋于或者完全符合法定职权的客观要求,不仅没有放弃法定职权之嫌,相反会使行政行为更加符合立法精神。因此,人民法院对涉及行政自由裁量权案件的调解,既能保护行政相对人的合法权益,及时了结争议,又达到监督行政机关依法行政的目的[3]。

(二)不适用调解的情形

对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用调解。(1)超越职权,不适用调解;(2)行政行为合法,不适用调解;(3)法律有明确规定的程序性问题,不适用调解[4]。

(三)行政诉讼调解应遵循的若干原则

1.坚持自愿原则,以双方合意为基础

调解当自愿,调解本质在于始终尊重当事人意志。调解程序的启动及调解过程中,应充分尊重行政主体与行政相对人的意愿,人民法院不得强迫任何一方接受调解。

2.调解适度

高效率是现代行政的一个重要标志与要求,法院对有关行政案件的调解理应富有效率。与民事诉讼相比行政诉讼要兼顾效率,不能久调不决,实在调不成的,当以裁判形式尽早结案。

3.掌握时机,灵活调解

行政诉讼之调解可随时进行,可在诉讼任何阶段进行。立案时可诉前调解;答辩前后亦可进行;庭审中首先进行调解效果更佳。另外,一审、二审期间均可进行,但着重点不一样。一审期间,因行政机关可以改变原具体行政行为,法官掌握好时机,调解的成功率会更高。二审期间,法院不仅要审查原具体行政行为是否合法,还要审查一审法院认定事实和适用法律是否正确,相对调解难度大一些,但亦当不怕麻烦,力做和解工作。对于二审中存在的某些问题,可以指明,便于当事人或下级法院改正。

4.采用合议制,发挥集体智慧

行政案件相对重大复杂,要求合议制审理。调解时亦应采用合议制,发挥每个审判人员之所长。必要的时候,法官高低调分别由不同人员来唱,可便于案件的调解解决。另外,亦可以防止个别办案人员为私利而违法调解。

5.反对无原则调解,反对“和稀泥”。反对以牺牲公共利益或他人利益换取和解,反对行政主体在本身法定职权外,用其他机关的权力与相对人达成和解。反对法官在明知某些做法“严重违法”情况下,仍在诉讼调解。

(四)行政诉讼调解运作的具体设想

1.调解程序的启动

可以依当事人申请而开始,也可以由人民法院依职权启动调解。第一种情况是案件确定立案后,一方或双方当事人可以向人民法院提出调解申请,表明自己的调解意向,然后由法官主持对案件进行调解。第二种情况是在当事人未提起该请求时,则可由法官依职权主动安排,或由法官主持当事人的调解活动[5]。在审判实践中,法官依职权进行调解的居多数。通常法官首先考虑有无调解可能,如果认为有可能调解解决,可在征得当事人同意的前提下,由法官主持调解。调解协议内容一般由当事人协商提出,必要时法官也可以提出调解建议供当事人协商时参考,但不能强加于当事人。以上活动一般由法官一人主持或者合议庭共同主持,组成合议庭的由一人主持调解,应说明受合议庭的委派主持调解。还有一种情况是当事人自主自愿进行的,一方当事人可以向对方当事人传递调解信息,对方可反馈调解意向,双方当事人可自愿进行,自行达成调解协议。不管启动行政调解是出于当事人自主自愿、申请或由法官依职权主持进行,对当事人达成的调解协议,法官仍要审查其内容不得违法,否则将不被批准。

2.调解诉讼活动的结束

一是因调解成立而终结案件审理;二是经调解无效而结束调解,继续审判程序。

3.相关程序性规定

调解可以安排在庭前听证程序中,也可在庭审之后或单独安排调解。在调解过程中各方当事人享有诉讼法规定的权利和义务,法官保障调解程序公正、有序进行。在平等对话和意思自治的原则下,法官一般不对案件作实体评价,不干涉各方当事人行使意思自治和处分权利,更不得对案件评头论足。可以引导并充分调动和发挥诉讼当事人的主观能动性。当事人可以采取合适的方式直接向对方提出调解意见,由另一方当事人作出应答,以最大限度地发挥当事人的主观能动性。当事人也可以选择自行调解或和解,也可以要求在法官的主持或参与下进行调解,使诉讼真正体现当事人的意志,成为当事人自主活动[6]。

4.调解书的制作及调解达成协议的效力

调解过程应当制作调解笔录,可参照民事调解的做法;当事人就诉讼事项达成协议应当制作调解协议;法院在确认调解协议内容的基础上应当制作调解书,内容包括:诉讼当事人、案件性质、审判组织形式、诉辩请求理由、案件事实、调解概括经过、协议内容、诉讼费用负担,审判人员、书记员署名,日期、签章;送达后即具有法律效力。调解达成协议的意义在于已经达成协议即可结束诉讼程序,进而确认当事人之间的权利义务关系;即使达不成协议,该程序的实施也便于法官准确把握案情,及时做好庭前准备和宏观指挥调控工作,提高案件开庭成功率和审判效率,有利于减轻审判法官的工作压力,实现法官的专职专业,从而进一步分解、净化审判权力,提高审判质量。

[1]杨悦新.中国行政诉讼法 [EB/OL].http:∥www.chinanews.com,2005-05-06.

[2]沈松,郭明磊.论美国替代性争议解决方式中的调解[J].武汉大学学报 (哲学社会科学版),2004,(6).

[3]王振清.行政诉讼前沿实务问题研究 [M].北京:中国方正出版社,2004:9.

[4]申涛.关于行政诉讼适用调解的探讨[J].武汉大学研究生学报 (人文社会科学版),2005,(1).

[5]陈小毛,邓增添.试论行政诉讼调解 [EB/OL].http:∥www.chinenews.com.2003-07-15.

[6]孙村中.行政诉讼调解制度的架构 [EB/OL].http:∥www.jsfv.gov.cn.2003-06-19.

On Mediation Mechanism in Adm in istrative Proceedings

Since the main judicature mediation court has only continuously carried on the mediation to the civil dispute cases,the administrative dispute cases are in the extremely awkward region,because administrative procedure law of the people’s republic of china stipulates that the administrative cases is not suitable to the mediation in the people’s court.After making the both parties thought and the correlation coordination work,the court deal with the massive administrative cases can only withdraw suits instead of settling a lawsuit directly with the mediation way.But in the administrative trial practice,there are more mediation than the civil cases,massive withdrawal of the suits is the reconciliation agreement mediation in the essence.We appeal to establish the following three kinds of mediation methods:administrative proceedings mediation mechanism,perfect judicial mediation system,realization judicature mediation guarantee.

administrative proceedings;mediation mechanism in administrative proceedings;mediation procedure

SU Xian-jun,ZHANG Jun-wei

DF714

A

1008-7966(2010)12-0025-04

2010-10-15

苏宪君 (1967-),男,黑龙江五常人,行政审判庭庭长;张俊伟 (1977-),女,黑龙江依兰人,行政审判庭助理审判员。

[责任编辑:李 莹 ]