加强我国法律援助制度建设的思考

易清

(湖南商学院，湖南长沙410205)

加强我国法律援助制度建设的思考

易清

(湖南商学院，湖南长沙410205)

法律援助制度的实质是从形式正义到追求实质正义，具有责任主体的政府性、工作的统一性；范围的广泛性、实施人员的多样性、法律责任的严格性。法律援助是保障基本人权、诉权平等的客观要求；有助于弘扬平等、正义、公正等法律理念；是建立法治的需要；对构建和谐社会具有重要作用。我国法律援助制度建设实践中存在立法层面不完善，没有专门的法律援助法；法律援助宣传力度不够，部分公民综合素质不高；法律援助缺乏经费保障，办案质量不高；法律援助工作人员远远不足等问题。加强我国法律援助制度建设需要提升法律援助立法层次；加大宣传力度，提高对法律援助的认识；积极建立法律援助经费保障机制；完善法律援助服务人员体系。

法律援助；特征；意义；问题；路径

法律援助，也称法律救济或法律扶助，是指国家对某些经济困难或特殊案件当事人给予减、免费用或者义务提供法律帮助的一种法律保障制度，即通常所说的“免费提供法律帮助”。当今世界，法律援助制度已越来越多地受到了各个国家的重视，它不仅是现代社会文明进步的标志、司法制度完善的体现，更是保护人权，体现“法律面前人人平等”的重要保障。从其本质来看，它是受国家保护并以国家强制力为后盾的一种国家义务行为，是现代法制国家必须承担的一种国家责任，它体现了一个国家法制健全程度和对人权保护的重视程度。

一、我国法律援助制度的特征

我国的法律援助制度是指为维护公民的合法权益，由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员为经济困难或者特殊案件的当事人提供减免收费的法律服务制度，被称作法律界的“希望工程”。对我国的法律援助制度可作如下的理解：我国法律援助的宗旨是通过提供法律援助维护公民的合法权益；法律援助的对象是为了维护自身的合法权益需要获得法律服务，但因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者是特殊案件的当事人(例如可能被判处死刑的刑事被告人)；法律援助的内容是向法律援助对象提供法律服务，包括刑事辩护或刑事代理、民事代理、公证证明、法律咨询等；法律援助对象不论涉及诉讼案件还是非诉讼法律事务都可以申请法律援助。

（一）法律援助制度的实质是从形式正义到追求实质正义

法律规定权利只是写在纸上的，是一种形式的东西，即一种形式上正义的东西，似乎看来每位公民享受的权利都是平等的，没有什么差别，然而，在现实生活享有这些权利的过程中，由于每位公民所处的社会环境不同，所受的教育程度和自身具备的法律知识的多寡不同，特别是所拥有的社会财富的差异，因而，就造成了在实际生活中获得法律保护机会的不均等，造成了实际享有权利上的差异。为了消除这种事实上的不平等现象，就必须建立法律援助制度，这样一来，对于那些经济困难者，就有可能同那些富裕的公民一样，平等地进入诉讼程序，平等地行使诉权，通过诉讼来保障自己的合法权利不受非法侵害。

（二）法律援助责任主体的政府性、工作的统一性

《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府的责任……。”它表明法律援助是政府的责任和义务，即国家在法律援助法律关系中是义务主体，国家有责任使法律赋予公民的权利，在现实生活中实实在在地得以实现。法律援助《法律援助条例》第5条第2款规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”这一规定表明由法律援助机构统一受理法律援助的申请；统一标准审查申请人是否符合法律援助条件；统一指派或者安排法律援助人员承办法律援助事案；法律援助机构统一检查法律援助事案的办理情况。

（三）法律援助范围的广泛性、实施人员的多样性、法律责任的严格性

从受援对象来看，既包括经济困难符合法律援助条件者，也包括法律有特别规定的残疾者。从司法程序来说，既有刑事诉讼中的辩护和代理，又有行政诉讼中的代理，还有民事诉讼中的代理。法律援助实施人员既有律师、法律援助机构的工作人员，又有社会团体（如工会、妇联、共青团组织等）、事业单位等（如法律院校、法学研究机构等）社会组织利用自身资源提供法律援助的人员。《法律援助条例》专章（第五章）规定了严格的法律责任。

二、我国法律援助制度建设的意义

对于我们这样一个法律援助事业起步较晚的国家，进一步完善法律援助制度对于早日与国际接轨、弘扬社会公正和法律正义、体现社会主义制度的优越性具有极其重要的意义。

（一）法律援助是保障基本人权、诉权平等的客观要求

实施法律援助是保障人权的重要内容。法律援助的实质是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障贫弱残疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律帮助，实现自己的合法权益，体现政府对社会大众基本人权的保障责任。

宪法赋予了每个公民应有的诉权，在民事活动中，即为当事人向法院请求通过民事诉讼来解决民事纠纷和保护民事权益的基本权利。这种诉权来源于宪法所保障的“接受司法裁判权”。[1]这种因制度设计而出现的人权本身具有宪法保障力。它要求立法者在赋予公民权利、设立公正程序的同时，对公民平等的适用程序也应该有所考虑——即诉权的实质内涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他们的目的所必需的条件，在一定程度上实现了诉权平等。[2]

（二）法律援助有助于弘扬平等、正义、公正等法律理念

首先，从制度价值的角度讲，法律援助有利于促进社会正义，即主要通过司法的正义来实现社会的正义。同时，法律援助加快了人类社会迈向文明的步伐，它不仅帮助人类用文明的方式解决冲突，而且最大限度地避免暴力冲突的出现；它不仅自身蕴含丰富的道德价值，更是以制度化的方式保障道德文明的重要措施。

其次，法律援助制度更是对平等的制度化的阐释。平等不成为信仰，法律平等不过是一种规则上的平等，而不会成为生活实践。一般而言，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”。[3]与此相关的，平等保护往往通过三种渠道来完成：限制政府特权、法治原则、法律援助。限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的平等原则，法律援助则从肯定方面贯彻平等原则。然而，无论是法治原则，还是对受歧视团体的法律援助，平等保护背后一直起作用的是对平等的信仰。法律援助制度不仅是对平等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现。[4]

（三）发展法律援助是实现法治的需要

法治不仅要求治国者能够依靠法律来治理国家，而且要求普通公民能够运用法律来维护自己的权益。如果那些普普通通的有理无钱、有理无权、有理无能的人们还是打不起官司、打不赢官司，那么，法律的数量再多，内容再好，法官的素质再高，权威再大，都是没有意义的。可以说，打官司难，不仅严重地危害法律的权威，危害法治的公信，而且，比上学难、看病难更直接地危害世风，危害社会。发展法律援助，消除法律贫困，是在全社会实现公平正义的要求，建立法治社会的客观需要。

（四）法律援助制度对构建和谐社会具有重要作用

和谐的社会中，每一个人都有着平等的法律地位，尤其是对那些处于社会或经济上的弱势地位的人们，在社会的各阶层中实现着公正和平等。在和谐的社会中，每个人都实际的享有宪法赋予的权利，都可以在能够通过一种有效的制度手段来维护自己的合法权益的同时，平等地接近这种措施，法律援助制度，就好像一个平台，连接着每一个民事主体和民事诉讼程序。法律援助制度发展到完善的目的，在于实现公民个人所享有的平等的诉权，在于每一个人都可以通过公正诉讼程序以文明的方式来解决民事纠纷，对构建和谐社会具有重要作用。

三、我国法律援助制度建设实践中存在的问题

我国法律援助制度自从1994年初开始试点以来，从最初在几个大中城市试点，到取得经验后，在全国范围内推广，迅速发展。2003年9月1日正式实施的《法律援助条例》以立法的形式来保障这项制度的顺利运行，在政策、法制的范畴内规范了法援的发展方向，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是的混沌局面步入了法治轨道。

然而，目前我国法律援助制度实践中尚存一些阻碍法律援助制度建设的问题：

（一）立法层面不完善，没有专门的法律援助法

纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助法律体系作保障，许多国家都立有专门的《法律援助法》。我国修改后的《刑事诉讼法》中增加了法律援助的内容，《律师法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保护法》、《妇女权益保障法》和《未成年人保护法》等法律中对法律援助都有一些规定，但是，到目前国家还没有一部专门的法律援助法，因此，导致了一系列问题，特别是有关公民享受法律援助的条件、范围、形式、程序等方面的内容，必须通过立法程序，上升为国家的法律规定，才能够与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，才能确立法律援助制度在整个法律体系中的应有地位，才能最终使公民的法律援助权利真正具有法律的可靠保障。

（二）法律援助宣传力度不够，部分公民综合素质不高

在中国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，所以法律援助工作的重点应放在基层（农村、社区）。然而，一些地方对法律援助的宣传存在偏颇，针对基层的宣传较少，怕宣传多了，老百姓找上门来，应接不暇。这样就形成了恶性循环，因为不宣传，老百姓就不了解法律援助，开展法律援助工作也就比较困难。随着我国社会主义市场经济的发展和劳动人事制度的改革，大量农村剩余劳动力涌向城市，形成大规模的农民工群体。由于经济上的贫困、知识和信息的匮乏、权利与义务意识的淡薄、社会人际关系的缺少、心理上的劣势、生理发育上的某种残疾以及区域间法律服务资源存在不平衡等主客观因素的影响，他们不知什么可为、什么不可为，不知国家鼓励什么、限制什么，一切都是凭感情用事，无法用理性的眼光来判断。于是出现了大批“文盲”、“法盲”，他们在自己的合法权益遭到侵害时，缺少通过法律途径解决问题的意识，更不知求助于法律援助部门或者法律服务者，而是采取其他非法手段，从而引发更多的社会问题，严重影响社会的稳定和发展。

（三）法律援助缺乏经费保障，办案质量不高

法律援助给弱势群众带来了福音，经济困难的公民逐渐认识到可以通过法律援助的方式维护自己的合法权益，但是，法律援助本身也“有待援助”，经费短缺成为最棘手的问题，由此带来办案质量不高的问题。

经费来源存在“瓶颈”。据统计，2009年上半年法律援助经费收入总额为37,408.56万元，财政拨款为36,890.55万元，[5]财政拨款人均法律援助经费不足3角钱。多数经济欠发达地区法律援助经费还不能得到稳定的财政支持，即使在经济发达的地区，也有相当数量的县级地方法律援助经费有待进一步落实。

经费短缺，在一定程度上阻滞了法律援助工作的开展，也直接影响到办案质量。有些法律援助机构为了不增加经费负担，在承办法律援助案件中走过场，敷衍了事；有些法律援助机构缺乏必要的工作资料，办案时只能靠东拼西凑。这样使法律援助的服务质量总体上远远低于有偿的质量，当事人的合法权益得不到很好的维护，法律援助的社会信誉面临严峻挑战。

（四）法律援助工作人员远远不足

我国现有城市最低生活保障对象约为2000万人，农村中的贫困人口约为3000万人，14周岁以下的未成年人有3亿多人，60岁以上的老年人有1.32亿人，残疾人6000万人，需要法律援助的困难人员众多，供需矛盾十分突出。人员编制不能满足实际工作需要，截止2009年6月底，法律援助机构实有工作人员数为12,649人，比2008年底减少129人。值得关注的是，法律援助机构专职律师继续减少，专职律师数为4129人，占人员总数的32.6%，比2008年底减少108人。[5]随着我国改革开放的不断深入，特别是我国加入WTO之后，涉外法律事业的增多，全国法律援助队伍的数量远远不能满足社会各个方面的需要，特别是那些高层次的法律援助者，更是人才奇缺，研究生以上学历人数也有所减少，高学历人才的流失同样值得关注。

四、加强我国法律援助制度建设的路径

加强法律援助制度建设，在实践操作的层面，应从这样一些方面努力。

（一）提升法律援助立法层次

我国目前法律援助制度的最高法律依据是宪法中“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”的规定，最直接的法律依据是国务院颁布的《法律援助条例》。笔者建议，在《条例》施行一段时间后，在法律援助实践成熟的基础上，努力提升法律援助立法层次，由全国人大常委会制定通过《中华人民共和国法律援助法》，以基本法律的形式规范法律援助。这样有利于法律援助实践的健康发展，有利于依法治国方略的更好实现。在《中华人民共和国法律援助法》颁布施行后，要制定配套的法律法规，使之更好地发挥实际效用。

（二）加大宣传力度，提高对法律援助的认识

法律援助既是一项专业性很强的工作，更是一项群众性工作。它直接面对广大人民群众，特别是社会弱势群体。当前最重要的是，要充分利用报纸、杂志、电台、网络等媒体和通过法律下乡、法律咨询等途径，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，让需要法律援助的人知道怎样寻求法律保护，让社会弱势群体及时得到法律帮助，使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得以解决，进而使他们的积极性得到充分调动，促进社会生产力的发展；并让关心社会进步、有能力支持法律援助的社会力量都来关心和支持。

（三）积极建立法律援助经费保障机制

建立和完善法律援助最低经费保障制度，各级地方政府要加大法律援助资金的投入力度，不能仅依靠中央财政的拨款，必须保证各级政府将法律援助资金列入到财政预算之中，每年按时按量拨款，而且该经费不必经过申报审批程序，可以成立专门小组或派专人监督，保证专款专用。

发行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有关部门协商争取在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法目前因现有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有规定用途而没有实现。[6]既然已有的彩票公益金都有规定的用途，那么可以考虑发行法律援助福利彩票。这样一方面可以彰显法律援助的公益性，促使社会公众意识到自己对公益事业的社会责任；另一方面，彩票本身包含的不菲奖金也足以吸引充满重奖期待的公众踊跃购买。按照通行国际经验，一个国家正常的彩票销售发行规模大约为其国内生产总值（GDP）的1%左右。依此计算，我国彩票发行潜力可达1000亿元。发行法律援助福利彩票是可行的。

完善法律援助基金管理体系。对于从个人和企业筹集到的资金，以法律援助基金会的形式进行管理，通过合法运作使基金增值，从而扩大法律援助的可用资金，使纳入基金会管理的资金成为较为持久的法律援助资金来源。

（四）完善法律援助服务人员体系

我国现有律师不足20万人，并且分布极不均匀，相对于急剧增大的法律援助需求而言，单靠律师是远远不能满足的。笔者认为，我国法律援助实施主体除应包括律师、公证员和基层法律工作者外，还可以将一切有志于从事法律援助的社会法律专业人才都纳入到法律援助事业中来。具体做法如下：（1）对于具有律师资格，本身就是注册律师的，应采取积极措施调动他们的积极性，使其能够更好地利用自身条件，提供所有形式的法律援助，并以诉讼代理和刑事辩护为主。（2）对于未从事专门的法律援助事务的律师、公证人员以及其他基层法律工作者，允许其在法律援助管理机构规定的范围内从事法律援助事务。（3）对于获得律师资格但未取得执业证的实习律师，则要求其在一年的实习期限内，必须专门从事一定量的法律援助业务。（4）充分利用退休法律工作者和高等法学院校师生等法学资源，引导和帮助他们建立非营利性的法律援助工作机构，提供无偿的法律援助。（5）充分利用社团优势，逐步建立起以工会、共青团、妇联、残联等社团维权组织为依托的法律服务网络。

[1]江伟.民事诉讼法专论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.68.

[2][美]罗尔斯.正义论[M].何包钢等译.北京：京华出版社，2000.113.

[3][美]伯尔曼.法律与革命[M].贺卫方译.北京：中国大百科全书出版社，1993.13.

[4][美]亨金等.宪政与权利[M].郑戈译.北京：三联书店，1996.136.

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A

1009-3605（2010）03-0090-04

2010-04-14

易清，男，湖南岳阳人，湖南商学院副教授，主要研究方向：中国法制史。

责任编辑：王习贤