水资源管理体制略论

□胡 楠（黄河水利职业技术学院）

一、国家水资源管理权的法律规定

国家对水资源拥有所有权是一种世界趋势。《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”这一规定明确了统一管理水资源的机构是国务院水行政主管部门。为了进一步完善对水资源的统一管理，《水法》第十二条第一款和第二款又规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”

国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。即在全国范围内，水利部作为国务院的水行政主管部门，是全国水资源的统一管理机构，也就是国家统一的用水管理机构。

二、水资源分管的弊端

（一）不利于江河防洪的统一规划、统一调度、统一指挥

在贯彻实施1988年制定的《水法》时，首先暴露出的矛盾就是推行水资源统一管理十分艰难，影响了水资源的合理配置和高效利用。由于分割管理造成防汛时上下游、左右岸各保一方，各自为政，只保局部，不顾整体，造成了全局的被动。

（二）不利于水资源统一调度，统筹解决缺水问题

一些地区在枯水期争相抢水，上游地区常常大量引水，造成下游地区无水可用，甚至使得江河断流。

（三）不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发

由于分割管理，城区供水往往优先开采地下水，无法调配地表水来补充，造成地下水位急剧下降，漏斗面积不断扩大。有的地下水超采严重，造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等一系列生态环境问题。

（四）不利于解决城市缺水问题

城市是用水高度集中的地区，城区地下水不可能满足城市用水的需求。目前城市水资源规划、农村灌溉和供水、城市水源建设由水利部门负责；供水规划由城市规划部门负责，供水设施建设由城建部门负责，供水企业由城管部门管理。多个部门管水，规划难协调，工程布局和资源配置难以合理，水源工程和供水设施建设难同步，水源调度和供水调度难统一，严重地影响了城市水问题的解决，影响了城市经济社会的发展。

（五）不利于水资源的综合效益发挥

各部门在开发利用水资源时往往只追求自身效益，忽视综合效益，重发电轻防洪，重经济效益轻环境效益。

（六）不利于统筹解决水污染问题

由于水的流动性，目前我国跨地界的水污染问题日益突出，水污染的防治必须上下游统一行动、统一治理，才能取得成效。同时，水资源的水量和水质是不可分割的，而居民生活、生产经营和生态环境等水资源的各种使用途径对水质要求是不同的。因此，要保证水资源综合利用，必须既保证必需的水量，又满足水质功能的要求。

三、水资源的流域管理

（一）流域管理

流域管理，就是遵循水的自然规律，将流域视为封闭稳定的水的自然管理区，在国家利益的基础上以流域的整体利益为目标，在流域内统一开发、利用、保护和管理水、水域和水工程，并统一防治水害。实行流域管理可减少水事纠纷的发生，加强流域管理有利于水事纠纷的解决。因此，各国都在积极发展和完善水的流域管理体系。

（二）流域机构

国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立了流域管理机构。我国已按七大流域设立了流域管理机构。有长江水利委员会、黄河水利委员会、海河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、松辽河水利委员会、太湖流域管理局。七大江河湖泊的流域机构依照法律、行政法规的规定和水利部的授权在所管辖的范围内对水资源进行管理和监督。

（三）我国在流域管理中存在的问题

流域内水事矛盾增多，其原因是多方面的。其一，近些年由于地方自主权的增加，在从事水事活动时往往考虑对方利益较少，经常采取单方面行动，使许多矛盾尖锐化和复杂化。其二，地区之间因经济等各方面发展不平衡，财力强弱不一，对水利的重视程度也不同，在水事活动中多干与少干、先干与后干，都会产生和激化矛盾。其三，经济的发展，人口的增多，生活的改善等对水的需求也大为增加，由此带来的水污染问题，有关水的开发建设不能统一等等也常常产生水事矛盾。

（四）发展与完善流域管理

流域管理是一种行之有效的水管理方式，这在国内外的实践中均已得到肯定，因此要大力发展和积极完善流域管理。具体要从以下几个方面考虑：

1.要加强和巩固流域水管理机构的法律地位，流域机构是国务院水行政主管部门中相对独立的水行政管理机构，在其流域范围内是一个行政管理职能的国务院水行主管部门的组成部分。

2.流域机构在流域内具有制订发布水行政管理规章的职权，其所发表的规章的效力应高于流域内有关地方政府制定发布的规章。流域机构可依据《水法》制订流域法规，经部审查并报国务院批准后施行。

3.流域机构对流域内省际间发生的水事纠纷应具有调处权。

4.流域机构对本流域内水资源的调查、评价、规定、开发、利用、保护、水害防治和管理等应具有检查监督权，流域机构在其流域内要发挥统一调查评价，统一规划开发，统一防治水害，统一综合利用，统一综合管理的主导作用。

英国规定私人土地上的地表水和地下水，属地产者所有，这一点对水资源的统一管理带来了很大的不便，与单纯以行政区划进行水资源管理所产生的弊端非常相似。

四、水务管理

水务管理，即涉水事务的统一管理。包括水的资源管理和其他涉水事务管理。是对水资源的开发、利用、配置、节约和保护的规划、计划、调度及组织、协调、监督等方面的管理。水务管理主要有以下任务：

（一）防洪

堤防建设达标，根据来年水平衡综合考虑决定是否弃水，还应考虑在保护水源地的前提下，提高水库的经济利用效率。

（二）水资源的配置与管理

制定水资源的中长期供求计划与配置方案，制定年度用水计划，进行取水许可的审批与监督管理;对城市的地表水与地下水、外来水源进行统一调配。协调城市与所在流域的水资源配置关系，建立满足城市生产、生活、生态需求的水资源供给体系;组织或协调建设满足城市需求的水源工程、给水工程，并对这些工程进行直接运营与管理或进行行业管理。

（三）水源地的建设与保护

负责水源地的建设与保护，负责监测上游供水的水质与水量，负责提出与上游水源地优势互补，共同实现可持续发展的方案。

（四）供水(输水)的保证

负责市内输水沿线的水质、水量监测与保护，保证达到水质要求的水进入自来水厂，达不到就进行来水的预处理。

（五）排水的保证

保证城市排涝，保证污染物达标排放进入河道或污水处理厂。排水是供水的延伸，供水和排水统一管理是现代化城市水管理的基本经验。

（六）污染处理

根据污染总量合理布局建立污水处理厂，并根据水供需平衡有偿提供达标的污水回用量，提高污水利用率，使污水处理厂经济自持运行。大力开发治污技术，尤其是生物治理等高新技术。

（七）水环境与生态保护

依据水功能区划分要求，保护水环境与生态，对航运、旅游、养殖等所有改变(破坏)水环境与生态的活动建立补偿恢复机制。

建立城市水环境保护体系;划定水域功能区，进行水域纳污总量控制，监测城市水域水质;组织或协调建设满足城市水环境要求的水环境工程、污水处理工程，并对这些工程进行直接运营与管理或进行行业管理;进行地下水合理开采的总量控制，地下水污染的防治，维护良好的水文地质环境。

（八）组织开展节约用水工作

制定行业、生活与生态用水定额，使之逐步达到贫水国际大都市标准，大力开发节水技术，尤其是高技术。

（九）制定水价

适时适度提出水价提高方案，做到优水优价，累进水价，不同用途不同价格。主要考虑水资源费、自来水厂成本利润、节水投入、污水处理厂运行费用。以水价为杠杆调控水资源优化配置。

（十）制定法规

及时提出水资源的法规或管理条例草案，重点在于适度的处罚准则，经人大或政府批准后依法行政。

（十一）水安全保障

建立城市防洪安全保障体系、建立城市完整的排涝系统，使城市达到应有的设防标准;组织建设、运营、管理防洪排涝工程;研究并实施防洪排涝的非工程措施。

（十二）水经济建设

城市水土资源开发(包括从源水到成品水的水商品经营、水工程管理范围内土地资源合理开发利用、水利旅游、水产品种养等);科学合理水价形成机制的研究与建立;水利或水务资产的运营;水资源开发、节约、保护所需要的设施与设备研究开发经营与市场管理。

（十三）水文化建设

包括水务精神的树立与弘扬，水务形象的设计与塑造，水务人榜样的树立与宣传，水务经验的总结与应用，水务传统的继承与发扬，水景观的规划与建设以及水古迹的恢复与修复。

五、结语

如何将区域管理和流域管理进行有机结合以及结合的范围和程度，都需要进行多方位的研究和探讨。20世纪90年代以来，深圳、上海等一些城市率先打破条块分割界限，建立了城市水务局，对城乡防洪、排涝、供水、用水、节水、污水处理及回用等涉水事务实行统一管理。这一水管理体制的改革受到各级政府的重视。虽然2002年修订水法时未对此作出规定，但实践证明，水务管理体制代表了水管理体制改革的发展方向。

[1]高艳玲，城市水务管理[M].北京：中国建材工业出版社，2006.