30年：国有企业改革思想的变迁

钱 津

（中国社会科学院 经济研究所，北京 100836）

改革开放30年来，国有企业改革始终是中国经济体制改革的关键，经历了艰难曲折的过程。这一过程也体现了国有企业改革思想的变迁。现在，国有企业改革还在进行之中，改革距离成功到位还有很长的路要走，因此，为了改革能够尽快达到目的，回顾并研究国有企业改革思想的变迁，对于坚持中国特色社会主义的国有企业改革和建设现代规范的市场经济，具有重要的理论意义和现实意义。

一、改革起步阶段：扩大企业自主权

长期以来，国有企业改革一直是中国经济体制改革的中心环节，使国有企业成为相对独立的商品生产者和经营者，是中国国有企业改革始终如一的目的。在中国改革的起步时期，1984年党召开了第十二届中央委员会第三次全体会议，会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“在服从国家计划和管理的前提下，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产供销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格等等。总之，要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。这样做，既在整体上保证整个国民经济的统一性，又在局部上保证各个企业生产经营的多样性、灵活性和进取性，不但不会削弱而且只会有利于巩固和完善社会主义的全民所有制。”这就是说，在当时中国的经济体制改革中，是要通过扩大国有企业的自主经营权，将国有企业改成相对独立的商品生产者和经营者。

相比之下，改革国有企业，管理人员的作用比科研人员更重要。企业自主经营的关键，在商品经济条件下，不在于技术，而在于自主。自主经营的涵义并非仅指投入财力人力是自主的，知识产权是自主的，更重要的是企业要自主负责任，压力在企业，如果开发产品不能得到市场接受，企业只能自己承担后果，怨不得别人。这种经营机制是不同于单纯科研性质的工作，并不是将成果做出来就行，而是做出来之后必须有市场，必须为企业带来更好的经济效益。对于扩大自主经营权的企业来说，在企业经营中，企业所做的一切都是要讲求效益的，没有经济效益的事情是不能做的，即使是技术改造也必须有经济效益，这是一个新的观念问题，也是一个经营准则的问题。

从根本上讲，要求企业自主经营就是为了增强企业的竞争力。通过扩大企业自主权，当时国有企业分为三种基本的情况：一是产品有市场，可以继续提高产品的质量，通过扩大自主权保持市场占有率。这是最基本的状态，企业进行改革是有把握的。这种状态可以更加稳定市场，保持企业的生命线的安全，并使企业进一步提升市场竞争力，始终走在别的企业的前面。在产品已有市场的情况下做得更加完美。许多产品都是在这样的企业状态下逐步提升品质的。当时国有企业的产品，由简单而复杂，由粗糙到精美，都是在市场竞争和企业扩大自主权的过程中实现的。二是产品原来没有市场，通过企业自主经营，提升了生产能力，挤进市场去了。这种情况也是当时存在的，企业自主经营也是有明确的发展目标的，可谓是后发制人，有利于进攻者。在这种格局下，只要企业的自主经营使产品质量超过了原有市场的产品水平，那么后来者居上、打进原先属于别人的市场就是完全可能的。三是企业自主经营开发了市场上新的产品，这不仅是改革的成功，也是企业发展的成功。对于这一类的自主经营，无论是从技术上，还是从管理上，都是要求最高的。

对于国有企业来说，仅仅实行扩大企业自主权的改革是远远不够的。因此，扩大企业自主权改革之后，国有企业为了能够早日成为相对独立的商品生产者和经营者，迫切要求改革继续向前推进，此时，国有企业改革的思想发生了很大的变化。

二、学习农村经验：实行企业承包制

1987年，党的十三大报告指出：“全民所有制企业不可能由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营，硬要这样做，只能窒息企业的生机和活力。实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，切实保护企业的合法权益，使企业真正做到自主经营，自负盈亏，是建立有计划商品经济体制的内在要求。这决不会改变企业的全民所有制性质，只会使企业更加生机蓬勃，使公有制经济的优越性得到充分发挥。实行所有权与经营权分离的具体形式，可以依产业性质、企业规模、技术特点而有所不同。无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业之间、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系；都要通过竞争产生合格的经营者，以企业经营成果包括资产增值作为奖罚经营者的主要依据，促进大批精明强干、勇于开拓的企业家在市场竞争的风浪中涌现出来；都要实行厂长（经理）负责制，完善企业内部各种经济责任制，整顿劳动纪律，严格科学管理；都要注意发挥职工的积极性和创造性，使经营者的管理权威和职工群众的主人翁地位相统一，形成经营者和生产者相互依靠、密切合作的新型关系。目前实行的承包、租赁等多种形式的经营责任制，是实行两权分离的有益探索，应当在实践中不断改革和完善。”

国有企业改革是社会主义制度的自我完善和发展之中的大事。这是中国经济体制改革的特定涵义。凡是致力于社会主义制度的完善和发展的目标，都是改革的内容。凡不是有关社会主义制度的完善和发展的方面，就不属于改革的要求。在中国的社会主义经济体制改革中，有相当一部分具有社会主义特性要求的部分，是需要有新的社会主义经济理论给予建设实践以必要的指导，这方面自主创新的理论研究是不可缺少的。对此，不能引进发达资本主义国家的经验和理论，因为那里没有社会主义，也没有社会主义经济理论，也不能用改革之前传统的社会主义经济理论作指导。历史已经表明，传统的社会主义经济理论指导下的实践是行不通的，实践出现了很多的问题。问题出在实践中，根子却是在理论上，所以，在经济体制改革中，正是要改革传统的社会主义经济理论认识，不可能再以传统的社会主义经济理论为指导。也就是说，在社会主义建设中进行社会主义性质的改革，必须要有社会主义经济理论的创新，改革之中最艰难的工作就是进行新的社会主义经济理论研究。也许正是由于艰难，在这方面，长期以来，中国经济理论界的主流群体采取了回避的态度，将改革研究的侧重点放在了实践方面，单纯强调实践的意义，在某种程度上忽略了改革理论的建设，这导致了企业承包制的诞生。毫无疑问，在国有企业搞承包制，是学习农村承包制的结果，是将农村经营直接应用于国有企业改革。

问题在于，在农村搞承包制，与之相适应的是小农经济。只要农业经济发展了，由小农经济走向现代农业经济，承包制就很难再继续了，更何况是用在大工业生产的国有企业。这种缺少理论研究指导的实践是短暂的，国有企业的承包制改革思想是十分简单化的，将企业等同于农户，将工业等同于农业，只持续了一段时间就出现了各种各样的问题，而且，这些问题在承包制的框架下似乎都是难以解决的。

三、进入市场经济：全面推行股份制

1992年，党的十四大胜利召开。十四大报告指出：“我国经济体制改革确定什么样的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心，是正确认识和处理计划与市场的关系。传统的观念认为，市场经济是资本主义特有的东西，计划经济才是社会主义经济的基本特征。十一届三中全会以来，随着改革的深入，我们逐步摆脱这种观念，形成新的认识，对推动改革和发展起了重要作用。十二大提出计划经济为主，市场调节为辅；十二届三中全会指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；十三届四中全会后，提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。特别是邓小平同志在重要谈话进一步指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。这个精辟论断，从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚，使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破。改革开放十多年来，市场范围逐步扩大，大多数商品的价格已经放开，计划直接管理的领域显著缩小，市场对经济活动调节的作用大大增强。实践表明，市场作用发挥比较充分的地方，经济活力就比较强，发展态势也比较好。我国经济要优化结构，提高效益，加快发展，参与国际竞争，就必须继续强化市场机制的作用。实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”因此，在党的十四大之后，国有企业改革的目的，就是要在社会主义市场经济体制下成为相对独立的商品生产者和经营者。而对于如何才能做到这一点，十四大报告明确指出：“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，增强它们的活力，提高它们的素质。这是建立社会主义市场经济体制的中心环节，是巩固社会主义制度和发挥社会主义优越性的关键所在。通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，并承担国有资产保值增值的责任。当前实行的经营承包制应当进一步完善。股份制有利于促进政企分开、转换企业经营机制和积聚社会资金，要积极试点，总结经验，抓紧制定和落实有关法规，使之有序地健康发展。鼓励有条件的企业联合、兼并，合理组建企业集团。国有小型企业，有些可以出租或出售给集体或个人经营。”

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该决定阐明：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。其基本特征，一是产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产；五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。所有企业都要向这个方向努力。”此后，国有企业的改革就进入了股份制改革阶段。实质上，进入这一阶段后，国有企业要成为相对独立的商品生产者和经营者的改革目的，在思想上就明确了这是要以股份制企业的形式实现了。

2002年，党的十六大报告指出：“国有企业是我国国民经济的支柱。要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”这一报告对于国有企业的股份制改革方向给予了进一步的明确。

2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该决定指出：“完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。中央和地方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理。要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。”到这时，国有企业改革的形势基本明朗，国有企业需要通过股份制改革成为社会主义市场经济中的相对独立的商品生产者和经营者的道路已经具体化地确定下来。

四、现阶段：将国有企业混淆为公营企业

国有企业股份制改革以来，取得了很大的进展。但是，在这一改革进程中，存在的主要问题是，将国有企业混淆为了公营企业。目前，这已对国有企业改革实践造成了直接的阻碍。国有企业改革是社会主义制度的自我完善和发展，是坚持和发展社会主义公有制经济的核心要求，将其与国家资本主义性质的公营企业设立混淆，使国有企业改革完全成为制度演化，是无论如何也走不通社会主义改革之路的，而且，也无法规范地发挥公营企业在市场经济条件下的作用。事实上，股份制改革以来，中国经济理论界关于国有企业改革的讨论，在很大程度上已转成为对公营企业的研究，普遍认为中国的改革应借鉴发达市场经济国家的经验，这对坚持国有企业改革产生了十分不利的影响。认为国有企业可以从一般竞争性行业中退出已成为被广泛接受的看法，集中反映了改革走向的问题。同其他国家一样，中国也需要设立公营企业，但公营企业不是国有企业，在经济成分的划分上，这是一定要清楚的。任何人都不能只凭主观臆断混淆这两种不同性质的企业。

国有企业是社会主义公有制性质的，是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，因此，国有企业只存在于社会主义国家，不可能存在于非社会主义国家。

在世界各个国家，即所有的社会主义国家和非社会主义国家，普遍存在的是公营企业，又称政府企业或公共企业、公企业。公营企业具有国家一般性质，表现国家经济管理的共性。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地对各个国家都存在的公营企业，即政府企业，界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包括中央政府和地方政府（王开国主编，1995）。

在非社会主义国家，不存在国有企业，只存在公营企业；而在社会主义国家，既存在国有企业，又存在公营企业。非社会主义国家不存在国有企业，是因为国有企业属于公有制经济成分，是社会主义性质的企业，与其国家制度格格不入。社会主义国家存在公营企业，是因为社会主义国家除了具有社会主义制度特性之外，也具有国家一般性，即也具有国家一般管理要求的共性，所以，社会主义国家也可以同非社会主义国家一样存在表现国家经济管理共性要求的公营企业。只是，不能因为社会主义初级阶段国家可以存在与非社会主义国家一样性质的公营企业，就将社会主义国家特性表现的国有企业也混同于国家资本主义性质的公营企业。在企业性质的问题上不作区分，即在国有企业与公营企业的性质上搞趋同，相比在社会主义制度与非社会主义制度上搞趋同，实质是一样的，都是在混淆社会主义与非社会主义的基本区别。

在当今时代，世界上没有哪一个非社会主义国家愿意发展社会主义公有制性质的国有企业，即使是在社会主义国家，国有企业改革也面临着重重困难。任何人不能认为非社会主义国家的公营企业是社会主义性质的，同样，任何人也不能认为社会主义国家的国有企业是非社会主义性质的。应该说，认为一切市场经济国家都普遍存在国有企业的表述是不准确的。准确地讲，是一切市场经济国家都普遍存在公营企业。

必须明确，公营企业不可与国有企业相提并论，鱼目混珠。在人类社会发展的现阶段，由于有国家的存在，因此公营企业是普遍存在的。而社会主义国家是现阶段国家中的极少数，是新的社会制度的探索，并且是由于创立了国有企业才存在的，是国有企业的性质决定了社会主义国家的性质。公营企业是起不到这种决定作用的，不能要求公营企业也起到决定社会主义制度存在的作用，不能以公营企业代替国有企业起这种决定作用。公营企业可以存在于社会主义国家之中，但社会主义国家的性质却不由公营企业的存在而决定，凡是社会主义制度的国家，一定要以公有制经济为基础，即一定要以公有制性质的国有企业的存在为基础。在这一点上，容不得丝毫的偏差，如果不能分辨两种不同性质企业的区别，那就无法坚持社会主义性质的国有企业改革。

公有制性质的国有企业作为一种经济基础的存在，只能反映社会主义国家的特性，即国有企业表现的是其他非社会主义性质企业不具有的特殊性质。因此，无论何时，国有企业都只能存在于社会主义国家。中国目前处于社会主义初级阶段，具有社会主义国家的基本性质特征，所以，中国设立的国有企业是社会主义性质的，是决定社会主义制度存在的，不能将中国的国有企业等同于其他国家的公营企业，即不能将其他国家的公营企业称之为国有企业，简单地改变其他国家公营企业的称谓是不解决任何问题的，只能是搞乱中国的国有企业改革。现在的情况已经是这样了，几乎所有的研究都不再区分中国的国有企业与其他国家的公营企业的区别，甚至是异口同声地将其他国家的公营企业也称之为国有企业，以此将两种不同性质的企业在名称上统一起来。这实际上是一种自欺欺人的做法，是不讲基本逻辑的带有很大欺骗性的愚蠢表现。这样做的目的是什么，暂且不说，犯如此明显的低级错误，只说明理论研究的逻辑要求在这方面已没有任何存在的空间了。

目前，在国有企业改革中，需要有相当一部分企业转变为公营企业。面对这种趋势，明确区分国有企业与公营企业更为必要。在过去较长的时期，中国是将公营企业也称为国有企业，不给公营企业独立存在的地位，即不承认存在公营企业这种经济成分，用国有企业取代公营企业。而今，在改革的进程中，实际上采取的许多措施是有悖国有企业改革宗旨的，实质上是反过来用公营企业取代国有企业，只是在名称上还称为国有企业。这是在混淆国有企业与公营企业的前提下造成的改革和制度演化的障碍。将公营企业从国有企业中分离出来，使其成为一种独立的经济成分，这是有利于国有企业改革的，也是有利于中国市场经济建设的。只是必须明确，从国有企业转变为公营企业，是一种制度演化，而不是国有经济体制的改革方向。

实现部分国有企业的制度演化，在中国既要设立国有企业，又要设立公营企业，是中国坚持社会主义改革的需要，也是中国经济建设与国际社会接轨的要求。在市场经济国家，各级政府均设立公营企业，这是作为现代政府的一项经济职能兑现的。中国建设市场经济，不再延续传统的体制，也需要贯彻这种政府干预经济的特定职能，即也需要明确设立公营企业的目的，以发挥政府有效地维护市场秩序的作用。中国要走市场经济之路，就是要走与世界各个国家一样的共同发展道路。在这方面，即在共性方面，是不需要有中国特色的，各个国家的惯例，是中国要跟随和实现的。公营企业在世界各国是普遍的存在，在中国也是不可缺少的。

一般地讲，有关国家安全的生产部门，自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业，应是中国设立公营企业的主要领域。这也就是说，目前处于这些领域的国有企业应逐步制度演化为公营企业。这样的演化结果可使中国与世界上其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性，即中国应在公营企业的设立方面与世界各国保持一致。设立公营企业，对于国家不是不讲效率，只是不单纯强调公营企业的效率，而是要使整个国民经济的运行更有效率。世界上各个国家设立的公营企业并不完全相同，有的国家在竞争性领域也设立了公营企业，有的国家在非竞争性领域也允许民营企业经营，同时各个国家的公营企业占国民经济的比重也不同，对于这些情况要具体地分析。从主流趋势看，在竞争性领域设立公营企业已成为历史，除个别国家追求赢利之外，大多数国家都已将公营企业退出竞争性领域，只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域，主要是看一个国家的市场发育程度和法治程度。如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高，那么将本该由公营企业承担的任务交由民营企业做也未必不可以。

改革与演化是两种不同的要求。改革要求社会主义制度实现自我完善和发展，国有企业成为适应市场经济环境要求的相对独立的商品生产者和经营者。演化要求将处于非竞争性领域的企业分流出来，单独作为一种经济成分存在，即作为公营企业存在。在复杂的现阶段，中国既需要国有企业，需要进行国有企业改革，又需要设立公营企业，需要将原处于非竞争性领域的国有企业逐一改变性质使其成为名副其实的公营企业。以制度演化取代改革意味着放弃社会主义发展之路，以改革的名义阻止制度演化必然影响中国社会经济的发展，违背中国建设市场经济的原则。充分而不是有保留地发挥制度演化的作用，明确而规范地设立公营企业于非竞争性领域，以此区别国有企业改革，使国有企业与公营企业能够分别走上不同的生存与发展之路，是中国特色社会主义经济体制改革经历了30年之后，必须认真研究和解决的根本性改革思想问题。

［1］王开国.国有资产管理实务全书［M］.北京：宇航出版社，1995.

［2］钱津.国有资产双层经营体制［M］.北京：经济管理出版社，1993.

［3］钱津.国有资产的市场化经营［M］.北京：经济科学出版社，1998.

［4］钱津.理性出击：中国企业改革分析［M］.北京：社会科学文献出版社，1999.

［5］钱津.特殊法人：公营企业研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［6］钱津.突破点——走进市场的国有企业［M］.北京：经济科学出版社，2006.