公共服务的体制性张力及其反思

杨发祥 胡 兵

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

公共政策与公共管理

公共服务的体制性张力及其反思

杨发祥 胡 兵

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

公共服务的体制性张力，聚焦于公共服务的供给模式，突出表现为公共服务均等化的怪圈与市场化/社会化的两难。在政社合作的背景下，合理界定政府与社会、政府与市场之间的关系，推动公共服务供给模式的变迁，是实现公共服务体制转型的可能路径。

公共服务 体制性张力 均等化 市场化/社会化 政社合作

公共服务体制通常包括公共服务的主体关系、组织建构、责权配置和运行机制等。公共服务的体制性张力，聚焦于公共服务的供给模式，突出表现为公共服务的均等化怪圈与市场化/社会化的两难。目前，我国正处于快速社会转型期，变动性、不成熟性是社会转型的基本特征，试错、再试错是当前社会管理和公共服务体制改革的基本轨迹。①陈伟东：《城市基层公共服务组织管理运行的规范化研究》，《社会主义研究》2009年第4期。因此，在当前形势下，如何界定政府与社会、政府与市场之间的关系，广泛开展政社合作，走出公共服务均等化的怪圈与市场化/社会化的两难，形成具有双赢、多赢效应的管理模式，是公共服务摆脱体制性张力的可能路径。

一、聚焦公共服务的体制性张力：供给模式

公共服务的体制性张力，聚焦于公共服务的供给模式。而公共服务的供给模式，又首先源于对公共服务内涵的界定。所谓“公共服务”，主要指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物品、以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的责任。包括纯粹公共物品、混合性公共物品、带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产和供给。①马庆钰：《公共服务的几个基本理论问题》，《中共中央党校学报》2005年第2期。广义的公共服务与私人服务相对应，属于市场失灵的领域，是“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”。②李军鹏：《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》，国家行政学院出版社2007年版，第2页。狭义的公共服务，指的是政府四大职能中，平行于“经济调节、市场监管、社会管理”的部分，包括教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容（本文主要讨论狭义的公共服务）。根据“供应关联性”和“集体奖励的公共性”两个维度，公共部门提供的所有公共服务可分为四类。③朱旭峰：《服务型政府与政府机构改革：一个公共物品的集体供给理论》，《中国行政管理》2010年第3期。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，列出的基本公共服务包括教育、卫生、文化、社会保障、公共基础设施等方面。理论界在此基础上新增加了就业、医疗、住房、治安、环境保护等5个内容，主要集中在民生方面。总体来看，学界对于公共服务内涵的研究，大体经历了从重视政府到重视非政府组织，从重视提供者到重视消费者，从重视公共管理到重视公共服务，从重视单项服务到重视服务体系的过程。④淮建军、刘新梅：《公共服务研究：文献综述》，《中国行政管理》2007年第7期。

公共服务供给模式的核心问题，是由谁来提供公共服务。长期以来，由政府提供公共服务的理论一直占据主导地位。20世纪60年代，科斯和公共选择学派开始对占主流的政府供给理论提出质疑，阐述了公共服务市场供给的思想和主张。⑤刘薇：《我国“基本公共服务”理论研究述评》，《经济研究参考》2010年第16期。大体说来，公共服务的供给模式主要有三种：纯政府模式（以萨缪尔森为代表）、私人模式（以斯密和科斯为代表）和公私合作模式（以阿特金森和斯蒂格利茨为代表）。研究表明，世界各国的公共服务模式也可大致划分为“最低保障与兼顾效率型”（美国、德国为典型）、“全面公平型”（英国和北欧为典型）、“效率主导型”（新加坡和智利为典型）等三种类型。⑥李军鹏：《政府公共服务模式：国际比较与中国的选择》，《新视野》2004年第6期。部分学者将公共服务模式区分为“公平福利型”（以英国为代表）、市场主导型（以美国为代表）、政府主导下的政社合作型（以新加坡为代表）等。⑦顾丽梅：《英、美、新加坡公共服务模式比较研究——理论、模式及其变迁》，《浙江学刊》2008年第5期。还有学者将国外公共服务模式区分为市场导向的盎格鲁—撒克逊模式、以社会福利为主的欧洲模式、政府直接干预的东亚模式等。⑧刘晓苏：《国外公共服务供给模式及其对我国的启示》，《长白学刊》2008年第6期。世界银行《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》认为，公共服务是一项社会责任，可以通过把穷人置于服务供给的中心，使他们能够监督和约束服务提供者，扩大他们在政策制定过程中的发言权，并加强对服务提供者的约束，使他们服务于穷人，从而从另一个角度提供了一个很好的公共服务供给模式。⑨周晓丽、党秀云：《论公共服务的政府供给》，《商丘师范学院学报》2010年第2期。李春认为，新中国成立60多年来，公共服务模式经历了从“集权融合—公平至上”型模式（1949-1978年）向“解制分立—效率优先”型模式（1978-2003年），并最终向“多元竞合—均等共享”型模式（2003年以来）嬗变的历程。⑩李春：《新中国成立以来公共服务模式转型分析》，《中共天津市委党校学报》2010年第2期。可见，而政府、市场、社会等公共服务多元供给主体之间形成既相互合作，又相互竞争的局面，可以有效实现多元主体之间的优势互补。而公共服务的供给模式、均等化的怪圈和市场化/社会化的两难，以及体制转型的困境，正是公共服务体制性张力的焦点所在。

二、体制性张力的突出表征：均等化的怪圈

霍布豪斯认为，“国家的义务不是为公民提供食物，给他们房子住或者衣服穿。国家的义务是创造这样一些经济条件，使身心没有缺陷的正常人能通过有用的劳动使他自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣服穿。”①[英]霍布豪斯：《自由主义》，朱曾汶译，商务印书馆1996年版，第80页。可见，提供公共服务是现代政府的重要职能与基本责任之一，而均等化则是公共服务的理想状态。即全体公民享有基本公共服务的机会与原则应该相等，结果应该大体相等，在提供大体相等的基本公共服务的过程中，要尊重某些社会成员的自由选择权。②常修泽：《中国现阶段基本公共服务均等化研究》，《中共天津市委党校学报》2007年第2期。然而，在政府的公共服务供给活动中，始终存在着公共资源的有限性与服务需求无限增长之间的矛盾，公共资源的数量始终限制和制约服务需求的增长，公共服务供给不可能全面地同步增长。这就要求政府在制定供给标准时必须加以特别关注，实行差别化供给③许淑萍：《论现阶段中国政府公共服务的供给标准建设》，《学习与探索》2010年第1期。，从而引发公共服务在地区、城乡、行业等方面的非均等化。从本质上看，基本公共服务非均等化源于新型市场经济体制下由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效地建立，从而造成了公共服务提供机制的过渡性真空，进而引发众多的公共服务失衡问题④吕炜：《中国基本公共服务提供均等化问题研究》，社会科学文献出版社2008年版，第175页。，而用非均等化的手段来达成公共服务的均等化，这本身又是一个体制悖论。这种均等化的怪圈，成为公共服务体制性张力的突出表征。

我国政府公共服务供给的不均衡现象，主要表现为城镇居民的公共服务好于农村居民，发达地区好于落后地区，东部地区好于西部地区。因为现行的基本公共服务供给体系只覆盖了基本的城镇地区，忽略了大部分的乡村地区，导致乡村地区出现了基本公共服务供给的真空地带。这种基本公共服务供给体系的断裂化进一步拉大了城乡差距。⑤麻宝斌、季英伟：《中国基本公共服务均等化改革分析》，《社会科学战线》2009年第12期。可见，公共服务的非均衡性，集中表现为城乡之间的严重失衡，包括城乡基本民生性服务（就业和社会保障）、城乡公共事业性服务（义务教育、公共卫生和基本医疗）、城乡公益性基础设施服务（水电、道路设施）和城乡公共安全性服务（生产、消费和社会安全）等几个方面。⑥赵云旗、申学锋、史卫、李成威：《促进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究》，《经济研究参考》2010年第16期。公共服务的非均等化，直接根源于现行的财政体制。一般来说，公共财政以市场失灵作为财政职能定位的经济依据，以公共需要作为财政支出定位的前提，以公共权力作为财政收入定位的法律依据，而以公共选择作为财政决策定位的理论依据。⑦刘清文：《论公共财政的定位》，《现代财经》2001年第5期。但在“分灶吃饭”的财政体制框架中，我国公共服务主要是由地方政府供给的。非法制化的公共服务责任划分格局致使上级政府出于“财政自利”动机，尽可能向下级政府转移支出责任。⑧田发：《构建三级政府财政：以地方财政体制改革为视角》，《改革》2005年第11期。目前，中国近78%的公共支出发生在省和省以下，其中60%以上的支出发生在市、县、乡三级。因此，地方政府公共服务供给能力的高低，反映了我国政府公共服务供给能力的高低，也是我国能否有效解决民生问题的关键节点。⑨张开云、张兴杰、李倩：《地方政府公共服务供给能力：影响因素与实现路径》，《中国行政管理》2010年第1期。而省市县乡各级政府之间公共服务事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象，县乡两级承担了过多的基本公共服务责任，导致基层政府公共服务能力不足，扩大了地区间、城乡间的基本公共服务差距。⑩田发、周琛影：《基本公共服务均等化：一个财政体制变迁的分析框架》，《社会科学》2010年第2期。

解决基本公共服务均等化问题的责任主体是政府，政府应通过合理界定政府间的财政关系，推动财政能力均等化，进而促进基本公共服务的均等化。一方面，政府必须通过公共服务的制度安排，建立相应的公共服务分工和规范体制、财政支撑体制、多元参与机制和有效监管机制①郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年第12期。，完善公共服务体系、制度与机制，科学规划公共服务的发展，坚持“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的原则，在保证最低生活保障、基本卫生保健、义务教育的基础上，倾向弱势群体，逐步扩大公共服务的覆盖面，从而实现从城市到农村、从部分到整体、从不均衡到均衡的目标，使城乡公共服务均衡发展从“经济溢出型”模式向“制度创新型”模式转变。②陈伯君：《城乡公共服务均衡发展：“制度创新型”与“经济溢出型”》，《社会科学研究》2010年第1期。另一方面，政府必须通过公共财政的有力杠杆，扩大公共服务供给的总量，在公共服务供给中打破歧视，加大对农村地区、落后地区和西部地区的财政支持力度，加大对关系国计民生的公共服务领域的投入，通过税收返还、体制补助、结算补助和一般性转移支付、专项转移支付等财政政策，逐步真正实现公共服务供给的公平、平等和正义，推动城乡基本公共服务均等化。

三、体制性张力的新命题：市场化/社会化的两难

新公共管理主义认为，市场的力量可以弥补政府的不足，防止公共服务的政府失灵，因此主张用市场的力量改革政府，引入市场和竞争机制，在政府、企业与社会之间展开竞争，提高公共服务供给的效率。③朱满良、高轩：《从新公共管理到新公共服务：缘起、争辩及启示》，《中共中央党校学报》2010年第4期。公共服务市场化，正是通过打破政府垄断公共服务的局面，把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过市场化运作将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共服务的提供。④句华：《公共服务中的市场机制——理论、方式和技术》北京大学出版社2006年版，第12页。公共服务社会化，则是政府通过职能分解、转移、委托和授权，在某些领域内，予有影响力的社会组织一定的资源支配权，使其承担特定公共服务职能⑤彭向刚、张杰：《论我国公共服务创新中公民参与的价值及路径》，《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。，从而实现社会权力的回归和政府角色的转换。这样，政府不再是服务的生产者和直接提供者，而转变为公共服务需求的确认者、购买者、对所购服务进行严格监督的检查者和评估者，成为合乎公民要求的公平税赋的有效征收者和谨慎而精明的支出者。⑥童伟：《公共服务市场化：政府管理改革的切入点》，《宏观经济管理》2007年第9期。同政府直接投资兴建机构和提供公共服务的传统模式相比，政府通过购买的方式特别是以竞争性购买的方式提供公共服务具有转变政府职能、节约政府开支、保障社会公平等方面的作用，因而在很大程度上代表了政府提供公共服务的基本方向。⑦苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁：《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期。

需要指出的是，与市场竞争机制所形成的顾客导向不同，公共服务的生产是政策导向的。公共生产者的收益来源不是市场竞争优势而是政治信任与委托，生产或提供基本公共服务的决策往往滞后于公共需求的变化，最终导致公共服务回应性不足。⑧刘金程、刘熙瑞：《公共治理与发展——我国基本公共服务供求的结构性矛盾及其改进》，《新视野》2010年第3期。从功能角度出发，政府与社会组织的合作关系，主要有协同增效、服务替代和拾遗补缺等三种关系模式。⑨汪锦军：《公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析》，《中国行政管理》2009年第10期。随着公共服务的重心下移，介于政府和营利部门之间的社会组织，具有直面社会需求、均衡群体利益、协调社会关系、积累社会资金的重要功能，更了解公民不同层次和不同指向的需求，能够利用其独有的社会资源为特定群体或个人提供特定范围的服务，填补政府公共服务的普遍指向与公共服务需求多元化之间的差距或空白。可见，公共服务市场化和社会化都需要在政府和市场之间有大量的社会组织存在，以弥补政府和市场之间的缝隙，否则公共服务市场化/社会化就难以有效实现。①赵大鹏：《公共服务市场化改革的困境及其对策探析》，《长白学刊》2009年第6期。然而，我国各种社会组织的培育尚处初始阶段，自律程度不高，政府监管难度较大、成本较高，政府在社会生活中的主导作用决定在目前或今后很长一段时间内，我国公共服务的供给只能选择政府主导下的公私合作模式，或称为一主多元模式。②杜万松：《我国服务型政府是公共品的主要提供者》，《学术界》2009年第6期。在公共服务市场化或社会化的过程中，社会组织有被商业机构同化的危险，也有被公共领域收编的危险。③[美]莱特斯·M·萨拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津、魏玉等译，社会科学文献出版社2002年版，第103页。公共服务市场化/社会化的两难，是公共服务体制性张力的新命题。

因此，在公共服务的未来改革中，为更好地推进公共服务的市场化和社会化，需要从共赢的理念出发，改变公共服务主体一元化的体制，鼓励政府与非政府组织、社区以及私人部门等多方位的竞争与合作，通过市场运作，运用投竞标、合同外包、委托服务、特许经营等形式，达到互利互惠、共建共享的目的，提高公共服务效率，有效回应公共服务的多元需求。

四、结论与反思

随着社会结构日趋复杂化，整个社会价值越来越多元化，不同人群有不同的公共服务需求和评价标准，政府面临越来越多公共服务方面的挑战。在公共服务需求总量巨大，需求日益多样化、复杂化的新形势下，要践行公共服务均等共享的价值理念，必然要求实施多元竞合的制度安排，科学界定政府在公共服务供给中的事权职责范围，将政府职能限定在一个合理的范围内，明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制④金人庆：《完善公共财政制度逐步实现基本公服务均等化》，《求是》2006年第11期。，尽量将各级政府间的基本公共服务事权以法律的形式确定下来，特别是对省以下各级政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。⑤胡均民、艾洪山：《匹配“事权”与“财权”：基本公共服务均等化的核心路径》，《中国行政管理》2009年第11期。与此同时，合理划分政府与市场的基本边界，既要确保市场在公共服务体制中扮演重要角色，利用市场竞争改进服务的提供，又要注意防止公共服务领域的过度市场化，不把本该由政府承担的公共服务（如教育、医疗）职能推向市场。

总之，实现公共服务的体制转型，就是要在“政社合作”的框架下，通过公共服务规划者与生产者分离，并整合其他服务资源间接满足服务需求，形成公共服务体制与公共财政体制之间的良性互动。在公共服务供给中，从政府自己生产服务，到服务外包，发动社会和市场力量参与公共服务供给，再到复杂的混合式供给。然而，在我国社会联动的社会结构和整合机制还没有很好形成的当下，如何切实转变政府的社会职能，积极培育民间社会组织，建立现代公共财政体系，努力构建现代性的、政府与社会的分工合作体制⑥徐永祥：《政社分工与合作：社区建设体制改革与创新研究》，《东南学术》2006年第6期。，采取多种措施为社会组织提供公共资源，健全市场机制，加强政府与非营利组织之间的广泛合作，妥善处理好公共服务供给中政府与市场、政府与社会之间的关系，建立三大部门之间的体制和谐，逐步走出公共服务均等化的怪圈和市场化/社会化的两难，是应对公共服务体制性张力的可能路径。

Systematic Tension and Reflection of Public Service

YANG Faxiang，HU Bing

The systematic tension of public service，focusing on its supply models，shows itself as the strange circle of equalization and dilemma of marketization or socialization of public service.In the context of cooperation between government and society，defining the relations between government and society，government and market reasonably so as to promote the change of supply model of public service，is the possible route of system transformation of public service.

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本文为国家社会科学基金项目“社会学视野下的‘乡财县管’与新农村建设”（07CSH007）的阶段性成果，同时受中央高校基本科研业务费专项基金项目（WN0925008）和上海市重点学科——社会学建设项目（B501）资助。

杨发祥，男，华东理工大学应用社会学研究所副所长，社会学系副教授，中国人民大学社会学理论与方法研究中心博士后；胡兵，男，华东理工大学社会与公共管理学院社会学博士研究生，学生工作部（处）讲师。

C916

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1008-7672（2010）05-0080-06

肖舟）