环境电子治理初论——信息通讯技术、市民社会与可持续发展

王欢欢

（1.复旦大学应用经济学博士后流动站，上海 200433；2.华东政法大学商学院，上海 201620）

政治与法律

环境电子治理初论
——信息通讯技术、市民社会与可持续发展

王欢欢

（1.复旦大学应用经济学博士后流动站，上海 200433；2.华东政法大学商学院，上海 201620）

自20世纪中叶以来，人类跨入了信息时代，信息通讯技术的颠覆性影响已波及环境治理领域。在我国，以信息通讯技术为主要工具的环境电子治理正在形成，成为环境治理架构中的新事物。文章分析了它对环境治理现实与潜在的影响。基于政府和公民在环境保护中的根本性作用，文章以二者的互动为视角，首先介绍了我国环境电子治理的概况；随后以对国家与省级环境保护主管部门门户网站的实证分析为切入点，阐明了政府为主导的环境电子治理内涵、表现及发展趋势；随即，文章在相应案例的基础上，分析了公众主导的环境电子治理的组织化、准组织化和非组织化三种形态；最后，文章简要探析了环境电子治理可能产生的结构变革等潜在影响、尚存的发展障碍及法律可能发挥的作用。

环境电子治理 信息通讯技术 市民社会

自20世纪中叶以来，人类跨入了以计算机的发明与普及为标志、以信息的产生、处理、传播、影响、获得方式变革为特征的信息时代。姑且不论经济与产业化贡献，以计算机、互联网为代表的信息与通讯技术 （Informationand Communication Technologies，ICTs）将信息推向社会、政治、文化发展的中心地带，变革了社会、经济、政治等权力结构及人们的行为方式，其影响愈来愈深。正如著名哲学家约翰·杜威指出的：“藉由新技术实现的思想与信息的迅速、自由沟通一改传统面对面交流的弊端，产生持续、全面的互动，强化了现代国家统一性……距离的缩减呼唤新社会、经济、政治组织的出现。”①John Dewey，The Public and Its Problems：An Essay in Political Inquiry，Chicago：Gateway Books，1946，pp.114-115.可以说，信息与通讯技术的影响在现代社会随处可见，催生了电子商务、电子政务等大量的电子化的社会、经济、政治组织新形式。在环境保护领域，随着信息时代对我国社会的重塑，环境治理也发生了变化。以信息与通讯技术为基础的环境治理新模式——环境电子治理——正在浮现。

实践中，许多先进国家已经在许多环境治理领域率先应用了信息与通讯技术。广义上，信息与通讯技术对环境与生态保护的贡献颇广，例如，虚拟化的交互减少了能源消耗、提高能源效率；地理信息系统广泛应用于环境规划、自然资源管理和环境建模等活动中。此外，信息与通讯技术也被广泛应用于环境保护决策中。1997年美国联邦农业部国家有机产品标签条例和2000年联邦林业署制定的无道路区域保护条例激发了互联网在环境决策民主化中作用的讨论①Stephen Zavestoski，Stuart Shulman，and David Schlosberg，，Democracy and the Environment on the Internet：Electronic Citizen Participation in Regulatory Rule Making，Science，Technology，&Human Values，Vol.31，No.3，2006，pp.1-26.，成为信息化时代铺就环境治理新道路的积极探索。

2007年2月，原国家环境保护总局（现国家环境保护部）颁布了《环境信息公开办法（试行）》，随后，环境保护部先后发布了2008、2009年度的《政府信息公开报告》，并在2010年1月举行了全国环境信息化工作会议，提出加快构建先进完备的“数字环保”体系。②http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201001/t20100106_ 183854.htm（2009年11月18日访问）。这都体现了环境保护行政管理者对信息时代的积极应对。然而，这种热情并不能掩盖研究和决策中对环境电子治理状况、前景与影响全面评价的缺乏。为此，本研究试图初步勾勒我国正在出现的环境电子治理的轮廓，并分析它对环境治理现实与潜在的影响。基于政府和公民在环境保护中的根本性作用，本研究将以二者的互动为视角，首先阐述我国环境电子治理的概况；随后以实证分析国家与省级环境保护主管部门门户网站为切入点，阐明政府为主导的环境电子治理；紧接着，文章将以公民为主导的环境电子治理划分为组织化、类组织化和松散化三个类别，并以相应的案例为基础，予以深入分析；最后，文章简要提出了环境电子治理可能产生的结构变革等潜在影响、尚存的发展障碍及法律可能发挥的作用。

一、环境电子治理概述

1.环境电子治理界定

要言之，环境电子治理是政府、企业、市场、市民社会围绕运用信息通讯技术，以保护环境、实现可持续发展而产生的规则、行为和动态过程的总称。与环境保护领域的电子政务相比，环境电子治理的外延更广，它包括政府和市民社会借助信息通讯技术推动公民更广泛的环境信息公开、参与和民主运动的诸多努力。当然，环境电子治理并不限于公共部门。

环境电子治理是旨在实现可持续发展的新型环境治理模式。具体而言，它可以实现环境保护语境下政治机构、公共组织、公司、市民社会、国际组织等主体间的协调和各种正式、非正式的互动。借助地理信息系统、遥感、共享数据等信息通讯技术的环境管理可大幅提高效率。任何具备网络使用基本技巧和设施的人，不论种族、性别、收入、区域，都可全天候获得大量的环境信息。地理屏障的消除使得环境管理有可能抵达或得到原本不会切身参与群体的反馈。市民可以在线投诉甚至与行政官员在线互动，海量、详尽、易懂的环境信息经由网络散布，这在以往都无法实现。毫无疑问，在传统的环境治理样态中，普通公民的知情与参与权虽常被提及，却很难真正实现。

同时，环境电子治理不仅仅是一种新的环境治理样态。它深刻地变革了政治与社会权力结构及其运行方式、相关机构功能的实现，而不是信息通讯技术与环境保护的简单结合。从现代民主的角度来看，环境电子治理是涉及公众借助信息通讯技术影响环境立法、环境行政和环境正义的一系列过程。在此过程中，环境信息的产生、处理、传播和使用成为权力与环境变革的新源泉。环境保护行政机关的传统权力被新的治理安排与网络中的信息源、流、动部分的革除与覆盖。①Mol APJ，Environmental governance in the information age：the emergence of informational governance，Environment and Planning，24（4），2006.原因在于，网络及其它非互联网信息技术，如短信息、蓝牙、追踪系统、邮件、在线社区、在线论坛、群、博客、聊天室、即时通讯、无线网络等使得便捷、大规模、高速、低成本、互动式的环境治理活动成为可能。在这个意义上，它促使公民有更多的机会影响和参与环境决策及相关程序。由此，在环境电子治理中，任何主体都有可能成为信息的提供者，从而形成治理的中心。这使得环境治理呈现多中心化的趋势，造成国家权力的分权，将环境治理结构不断推向稳定。

2.环境电子治理的特点

作为一种新式、富有前景的模式，环境电子治理具有以下特点。

首先，除依托网络和其它信息通讯技术实现的信息公开和在线服务外，环境电子治理还创造了大量工具，为环境决策和执行程序提供充分、直接的公众参与空间。

其次，环境电子治理注重政府、非政府组织、公民和其它正式或非正式实体之间的网络化和互动。这种协调、合作、伙伴式的网状关系与无处不在的信息通讯技术的特性一致。

再次，藉由互联网扩大的公共领域激发了公众对环境问题及其保护的兴趣，便利了他们的参与。公民日益强大并足以成为环境治理的中心，同时，由于他们对网络等信息通讯技术的审慎与态度，使得新互动关系建设更为便利。

最后，一个有关环境治理的虚拟的政治－社会结构得以构建。其中，公民对政府环境决策影响方式、公共部门实施环境管理的方式、环境权力/权利分配与运行方式都与以往不同。

因此，环境电子治理不仅仅是信息时代可持续发展实现的必然选择，而且是促成环境治理的许多理想成为现实的切实路径。无疑，环境电子治理代表了现代环境治理的新趋势。

3.环境电子治理的核心

许多文献都阐明了信息通讯技术对民主的积极影响。环境电子治理的核心是电子民主（edemocracy）与环境民主（environmental democracy）。公民或民众组织一旦掌握信息，就有可能具备了理解与挑战工业组织和政府机关行为方式及权威的能力。②Esty，Daniel C.，Environmental Protection in the Information Age，New York University Law Review，Vol.79，2004.当利益相关者较为分散无法进行当面交流时，基于互联网的公众参与可以最大程度上优化环境决策。③Stephen Zavestoski and Stuart W.Shulman，The Internet and Environmental Decision Making：an Introduction，Organization&Environment，15（3），2002.环境电子治理需要互联网、移动通讯和其它技术促进更广泛与有效的公众参与，它强调公众为应对环境问题而参与的广度、深度与形式。而这些技术又可以帮助政府界定自身在环境治理中的位置，并使得公众更好地理解其它主体的需求与框架。由此，公众具备更多的机会参与环境保护活动，表达自身的需求并希望得到环境国家的认可。同样地，他们也更有可能成为环境治理中的独立主体。

相应地，随着环境的持续恶化与相伴的政府失灵，公众对环境国家的信赖不断降低。更有效的环境信息、便利的参与途径是扭转当前局势、增加公众对环境保护行政者信心的良好途径。环境电子治理允许公民与计算机互动，不受时间与地点的约束。个人无须前往行政机关，即可获取信息或参与，环境治理的效率大大提高。此外，网络和其它信息通讯技术为参与者提供了灵活的开放平台，使得他们自由表达不同的需求与呼声，较少受到政治压力和经济条件的约束。大量的在线环境信息和便利的参与途径鼓励公众的参与热情，提高了环境治理的透明性与可信性。

与提供一般的信息、服务、工具的电子系统相比，扩大公民参与公共政策审议的网络系统对我国社会主义民主社会的建设具有更深远的影响。因此，在线环境信息公开、在线服务和互动工具对环境民主的积极作用将是本文的论述重点之一。

4.我国的环境电子治理

中国高度重视信息通讯技术的进步。截至2008年12月，中国互联网使用者已突破2.98亿人，这一数字仍在大幅增长中。①中国互联网络信息中心，《中国互联网发展报告》，http：//www.cnnic.net.cn/uploadfiles/pdf/2009/1/13/92458.pdf（2009年12月5日访问）。工业与信息技术部的数据显示，中国移动电话的使用者已在2010年3月达到7.769亿人，并依然以17.51%的年速率增长。②信息产业部，《一季度主要通信能力和3月电话用户分省情况 》，http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11294132/n12858447/13178416.html（2010年4月28日访问）。毫无疑问，我国民众已日益处于信息通讯技术的包围之下，受其影响。因此，任何社会治理都不能忽视这一现实。

面临信息通讯技术的冲击，我国对电子政务进行了大量投入，并每年以40%的速度增长。虽然目前并没有完全接入世界网络，但我国已经采取了诸多举措。③Zhou，X，E-Government in China：A Content Analysis of National and Provincial Web Sites，Journal of Computer-Mediated Communication，vol.9，no.4，2004，Available at http：//jcmc.indiana.edu/vol9/issue4/zhou.html （Last accessed23/12/2009）.自1993年起，中国启动了“金桥工程”、“金关工程”、“金卡工程”，为电子政务奠定了基础。④Ling Lan，E-government：A Catalyst to Good Governance in China，KMGov2004，LNAI3035，pp.317-324，2004.1999年，包括在线电子信息交换、在线支付、在线政府采购、电子传递、信息中心建设、电子文件管理与发布、电子税收、数字身份识别在内的“政府上网工程”在全国范围内实施。公众对公共事务参与的积极性被前所未有地激起。

互联网及其它信息通讯技术影响了我们保护环境的方式。正如丹尼尔·埃斯迪指出的，计算机和通讯技术的飞速进步及其引发的知识革命改变了我们对环境问题及其应对举措的认识与理解，这共同导致并将最终受制于对环境损害的新价值判断。⑤Esty，Daniel C.，Environmental Protection in the Information Age，New York University Law Review，Vol.79，2004.我国的环境治理也正起着这种变化。环境电子治理有利于更有效的环境监测、环境信息公开、公众参与、生态标签与认证。具体而言，至少环境治理的四个维度将随之改变。其一，环境监测的方法增多，应用更广。持续的监测及基于信息通讯技术的后续数据分析为环境管理提供了坚实的事实基础。采样分析和结果预测的方法逐渐过时。其二，信息通讯技术被广泛应用于环境规划和自然资源保护领域。其三，节约用纸、智能交通系统、更符合清洁生产、循环经济的智能生产线的采用等使得信息通讯技术对能源节约、温室气体减排和自然资源保护产生积极作用。其四，环境电子治理中公众环境保护意识、知情权与公共参与得以加强。普通民众可以便捷地获得通过网络平台发布的环境信息并在线互动。这四种类别以各种形式广泛地存在于环境电子治理的多方面。

然而，受篇幅所限，本文无法分析环境电子治理各个方面。本研究将从政府与市民社会互动的角度侧重探究上述环境电子治理的第四个维度，在系统框架下描绘政府与公众作为主要参与者的互动与协调。如前所述，公众参与和信息公开向原来被排斥群体的扩展是环境电子治理的首要原则。正如多纳德·凯特所指出的，治理是政府、公共机构、市民之间在政治活动、政策制定、项目开展和公共服务等活动中互动的产物。同时，基于其社会目标，治理更多的关注多维度的协调而不是个体性的行为、主体或过程。⑥Donald F.Kettl，The Transformation Of Governance，John Hopkins University Press，2002，p.26.

二、政府主导的环境电子治理

1.概述

鉴于政府在环境治理中的决定性作用，政府主导的环境电子治理是我国环境电子治理的重要组成部分。面对从传统治理方式到新模式的转变，环境保护部门迅速应对，采用信息通讯技术提供信息、服务并与公众、企业和其它政府机关开展互动。下述分析将主要阐述各级环境保护行政主管部门在环境电子治理中的角色。

早在第七个五年计划期间，国家环境保护总局就采用了小的应用系统，并建立了小型的DebaseⅡ数据库。1992年，在亚洲开发银行的《选定城市管理信息系统建设》项目的资助下，我国选定了上海、大连和南通三城市的环保局被实施单位，建设了城市管理信息系统，并成立了环境信息中心。1996年，原国家环保总局获得世界银行的技术援助，完成了27个省级环境信息网络系统建设项目。系统采用Sybase数据库和UNIX服务器，并实现了X.25网络。2003年，原国家环境保护总局开发了电子政务综合信息平台，整合了环保业务应用系统和办公自动化系统，挖掘了信息通讯技术在环境管理中的潜力，实现了环境信息的共享和有效管理。①“智慧环保”还有多远？http：//cio.zdnet.com.cn/cio/2009/0826/1444783.shtml（2009年11月28日访问）。除西藏以外的各省、市、自治区环保厅和多数地级市环保局都已建立门户网站和局域网办公系统。②《深入推进环境信息化建设，为探索中国环保新道路提供重要支撑——周生贤部长在第一次全国环境信息化工作会议上的讲话》，索引号：000014672/2010-00295。

2.环保局门户网站内容评估

本文以政府和公民在环境治理中的互动为切入点，因此，面向公众的各级环境保护主管部门的门户网站是实现这种互动的重要场合。对其网站结构、内容、功能的分析是窥知我国政府主导的环境电子治理状况的有效手段。应当说明的是，政府主导的环境电子治理并不等同于政府网站，前者包含有关环境信息化的发展规划和管理制度、组织体系、网络基础建设和环境管理业务应用系统等多方面的内容。

本部分将分析国家环境保护部和30个省级环境保护局的门户网站。主要评价指标为：环境信息发布，包括环境法律、法规、环境新闻、环境状况、环境知识及企业环境等信息；在线征询，包括立法公共意见征询、环境影响评价报告和其它决策公众评议等；在线服务，包括行政许可、行政复议申请、信息公开申请、在线下载等；在线互动，包括在线调查、公众咨询、在线投诉、在线讨论、公共论坛等。

（1）环境信息公开

通过对31个环境保护机关网站的分析，我们可以发现，大多数网站都在环境信息提供这一项上有较好的表现。其中，表现优秀者不仅发布综合性的全国环境信息，还提供详细的区域环境质量数据、年度环境质量报告和定量考核结果等地方性环境信息。例如，湖南省环保厅针对洞庭湖区的生物多样性保护，专门设立了门户网站下的子网站，提供了自然保护区、外来入侵物种、物种分布等信息。③http：//www.hbt.hunan.gov.cn/dongt/（2009 年12 月23 日 访问）。再如，为提供全省流域管理的总图景，江苏省环保厅开设了水污染控制和水资源管理的子网站，发布有关规划、法律法规、统一标准和环境管理等信息。④http：//www.jshb.gov.cn/jshbw/rdzt/lyzz/（2009年12月23日访问）。青海、贵州等表现欠佳的环保厅网站发布的环境信息则较为贫乏且更新较慢。

值得一提的是，除法律规定必须公布的非法排污企业的信息外，极少有网站主动公布有关污染排放监测数据和企业环境信息。在这一点上，国家环保部网站无疑较为领先。2007年，原国家环保总局就在网站上发布了长达237页的排污企业名单，责令他们安装自动监测和控制系统，并应及时发布收集的数据。⑤Arthur P.J.Mol，Environmental Governance through Information： China and Vietnam，Singapore Journal of Tropical Geography，30，2009.

（2）在线征询

网络已日渐成为环境保护部门就环境立法、规划、环境影响评价报告和其它规范性文件征询公众意见的重要渠道。鉴于各省环境保护行政管理水平的差异，各网站在线征询的充足程度不一。一般而言，经济发展程度越高的地区，在线征询越充分。例如，浙江省环保厅网站辟了若干专栏张贴建设项目信息、行政审批结果、环境影响评价报告等以征求公众评阅、意见。①http://www.zjepb.gov.cn/（2009年12月23日访问）。内蒙古自治区环保厅的网站就少有类似征询。②http://www.nmgepb.gov.cn/（2009年12月23日访问）。

即便不考虑参与在线征询民众的广度和参与深度，现有在线征询依然存在一个致命弱点：参与者的评论不为其它参与者所见。这意味着，在线征询的功用在参与者提交个人观点的一刹那即停止，更有效的讨论与互相审议严重缺位。此外，决策者很少针对参与者的意见给予反馈。参与者的主张被采纳、反对抑或搁置都不得而知。如此以来，这种单线的公众意见输入只是为了给决策提供形式合理性，并不能缓解环境保护的精英决策与公众受害的二元紧张关系，形式上的公益采集无条件的支持了看似严谨的科学论证。长此以往，公众对环境政府的信赖将逐步降低，参与热情将被遏制。如此，民众主导的环境电子治理的大门被悄悄开启。

（3）在线服务

毫无疑问，在线行政许可、建设项目审批等在线服务的受众主要是企业。在这种企业友好的服务中，北京市和上海市环保局网站表现优异。但一些内陆省份则不尽然，贵州、内蒙古和宁夏环保部门网站上的“在线申请”一栏为空白链接。③http://www.gzhjbh.gov.cn/，http://www.nmgepb.gov.cn/Common/nmList.aspx?mid=1148，http://www.nxep.gov.cn/（2009年12月23日访问）。

此外，所有网站上都提供了在线“信息公开申请”的入口，这得益于2007年国家环境部颁布的《环境信息公开办法（试行）》。依据该规章，环境保护部门和排污企业负有发布重要环境信息的义务。这也是国务院《信息公开办法》的必然要求。然而，环境信息公开的实际效果却不尽人意。以天津市环保局发布的2008年政府信息公开报告为例，环境信息公开专栏的年度访问量为零，且无人提出信息公开在线申请。④http://www.tjzfxxgk.gov.cn/tjep/ConInfoParticular.jsp?id=14578（2009年12月23日访问）。据《环境保护部政府信息公开工作2008年度报告》列明的，2008年年度以网上提交表单形式申请政府信息公开的占总申请的89.7%。⑤《环境保护部政府信息公开工作2008年度报告》http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=115493（2009年12月25日访问）。相关的原因分析应从社会、经济、文化的广阔背景入手。

（4）在线互动

旨在沟通环境决策与公众的在线调查、在线咨询、在线投诉、在线评论、在线访谈等在线互动越来越多的出现在环境保护机关的网站上。但是，这些互动工具并没有充分的发挥作用。具体而言，超过半数的网站并没有公布公众的评论、投诉、调查结果和咨询内容。互联网激发各级参与者对话的潜力并未被发掘。当然，天津市环保局是例外，其门户网站专门开设了公共论坛，但遗憾的是，很少有参与者利用这一空间。内蒙古、贵州等地的网站则表现较差，没有设在线互动的入口、链入空白页、内容贫乏或反馈不足。再如，虽然山西省环保厅设有在线投诉专栏，列出了118条投诉，但多数回复都是“请拨打12369热线投诉”等虚答，在少数有意义的回复中，基本上都是对公众投诉的否认。由此可见，很多环保机构并没有将网络作为重要的民意来源，或者说，通过网络表达的民意并没有给环境保护行政主管部门造成压力，促其启动必要的管理程序。公众没有充分机会参与环境治理，遑论对其合法与正当性形成合意。

4.小结

总之，借助互联网的政府主导的环境电子治理在我国日渐兴盛。对信息通讯技术的利用显著改变了传统环境治理的方式，促使公众更多的参与环境决策。然而，上述分析表明，我国政府主导的环境电子治理尚且处于萌芽与试验阶段，还存在以下问题：

其一，环境电子治理水平存在显著的区域差异。一般而言，环境保护部网站更注重环境信息提供，而区域网站，尤其是东部、沿海地区，则更关注在线服务与互动。这些地区的经济发展水平较高，而且公民更有参与积极性。因此，国家和沿海地区网站内容更为丰富，而内陆偏远地区的网站仅能满足政府、公民与企业的在环境治理中的基本需求。因而，对我国环境电子治理的考察必须考虑区域间经济、社会、文化的诸多差异。

其二，双向或多向的互动较为有限。单线程的环境信息公开与传统的方式并无本质区别。相反，开放与双向的交流平台亟待完善。否则，利用互联网等信息通讯技术便利的公众参与机制并不能改变或缓解环境法律规范制定或其它决策活动的多利益冲突性。①Stephen Zavestoski，Stuart Shulman，and David Schlosberg，Democracy and the Environment on the Internet：Electronic Citizen Participation in Regulatory Rule Making，Science，Technology，&Human Values，Vol.31，No.3，2006.

其三，我国环境电子治理水平超出笔者最初的预测，但这些在线工具的实际效用却不容乐观。2009年，环境保护部接受的181人次公众咨询中，网上咨询仅为48人次。②《环境保护部政府信息公开工作2009年度报告》，http：//www.gov.cn/gzdt/2010-03/24/content_1563695.htm（2010年3月29日访问）。湖北省环保厅在2008年只接到了两次在线信息公开申请，在线评论则为零次。③《湖北省环境保护厅政府信息公开工作2008年度报告》http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgk/tjxxgk/tjndbg/200904/t20090409_94769.shtml（2009年11月29日访问）。除较低的环境保护意识和网站设置不科学外，需求侧分析的缺位也导致了我国政府主导的环境电子治理的不理想状况。

三、公众主导的环境电子治理

以互联网为代表的信息通讯技术不仅改变了政府管理环境事务的方式，也深刻地影响了公众在环境治理中的作用，促使对抗或补充政府环境管理的以公众为主导环境电子治理的形成。目前，与政府主导的环境电子治理中的信息公开、参与机制相比，公众更倾向于利用公共网络构筑自身在环境治理的角色。由此，这种治理方式更有潜质培育地方性、自治性和高效性，同时略微不稳定的环境良治以及中国的反思民主。

1.信息通讯技术与市民社会

网络等信息通讯技术可以扩大市民社会的空间与维度。④Peter Dahlgren，The Internet，Public Spheres，and Political Communication： Dispersion and Deliberation，Political Communication，22，2005.愈来愈多的个人与群体运用网络开展政治活动，影响选举系统和政府政策，“电子民主”开始浮现。⑤Tomas B.Riley，E-government vs.E-governance：Examining the Differences in a Changing Public Sector Climate.International Tracking Survey Report2003，No.4.available at http：//www.rileyis.com/publications/research_papers/tracking03/IntlTrackRptMay03no4.pdf（Last accessed13/12/2009）.由此增容的市民社会不仅丰富了普通民众发声的渠道，而且使得交谈、协商、争论、审议更便捷、普遍。

虽然电子媒介尚不能完全替代面对面的交流，但利用得当的信息通讯技术可以加强公众的参与，使其需求与价值观念得到充分的表达，例如，决策者与公众的对话可以达到较好的参与效果。⑥Wolf Göhring et al.，Knowledge Discovery，Thematic Maps，and e-Discussion as Means for a Sustainable Decision Making in Developing Countries，18th International Conference“Informatics for Environmental Protection”，EnviroInfo2004，21-23 October，Geneva.就中国而言，网络公共空间正逐步成长为环境治理的重要场所。

2.中国公众主导环境电子治理的现状

一般而言，公众主导的环境电子治理呈现三种形态。下面笔者将结合案例逐一予以分析。

（1）组织化的公众主导的环境电子治理

案例1：绿网（http://www.green-web.org）

1999年9月，一群网民设立了基于网络的环境保护非政府组织：绿网。在接下来的10年中，该组织充分利用了网络信息丰富与灵活的特点，招募了一批志愿者。他们主要开展网络活动并辅以网络外的环境保护活动。他们还利用网络的无国界性开展国际环境保护组织网络活动，并在2004年启动了网络民间环境保护组织的培训项目。

除案例中的“绿网”外，我国近年来涌现出大量的类似组织，如“绿色北京”①Shttp://www.grchina.org/greenerbeijing.htm)areunregisteredando perateonly“藏羚羊信息中心”②www.taic.org“瀚海沙”③www.desert.org.cn“学生环境保护绿色网络”④http://www.gsean.org/，增进了公众环境意识和公众参与热情。此外，我国传统的环境保护非政府组织也纷纷利用网络等信息通讯技术，建立网站平台，用以发布环境信息，搭建交谈场所并为现实的环境保护运动服务。

本区表层土壤中Hg含量偏低，土壤Hg含量的变化范围为51.7～178 μg/kg，均值为84.16 μg/kg，远远低于农用地土壤污染风险筛选值(1300 μg/kg)[4]，表明本区土壤环境质量中单指标Hg处于清洁状态。

可见，组织化的公众主导的环境电子治理一般具有一定的组织框架，同一框架下的参与者具有相同或相近的观念、价值与目标，具有准政治化的结构。这些基于网络的环境保护非政府组织在凝聚活动者、发布环境信息、传播环境保护思想与观点、迫使决策者考虑公共影响等方面具有不可替代的作用。基于规模与影响力范围的不同，他们可以产生或大或小的公众影响。

（2）准组织化的公众主导的环境电子治理

案例2：厦门反PX运动

2007年，厦门市政府决定上马该市有史以来最大的工业项目：海沧PX（即二甲苯，为一种化工原料）工程，此工程投资108亿并将带来每年800亿的GDP拉动值。消息公布后，引起厦门市民的强烈关注与抗议。实际上，项目在2006年11月就开始动工。2007年3月，逾百位政协委员联名提案，认为项目具有重大的环境风险，要求项目迁址。随即，有关PX项目的所有信息被贴在本地论坛上，立即掀起轩然大波。市民在QQ上建立大量的讨论PX项目的群，许多人开设了专门的博客，传递有关信息。由于厦门市政府坚持工程建设，数千名市民于6月1日和2日走上街头，开展游行示威活动。市民广泛运用网络和短信息沟通，约定并传递游行示威的时间、地点与注意事项。最终，该工程被迁往160公里之外的别处。

姑且不论本次环境保护运动可能涉及的环境正义问题，信息与通讯技术对本次运动的成型与波及面起到极其重要的作用。活动参与者广泛运用在线论坛、讨论群、博客等工具，传播信息并促成实时、互动的商谈，在多次的观念交换与共享的过程中，具有相同价值观及主张的“反PX项目”阵营得以形成，为运动的开展提供了组织与思想基础。这次运动是典型的半组织化的公众主导的环境电子治理，虚拟世界的沟通与现实的诉求成为两个要素。许多运动的积极分子同样是QQ群、博客、在线论坛的创建者或管理者。例如，著名的博客写手连岳就在自己的博客上披露了大量的信息，并发表了许多有见地的观点，因而被称作此次运动的“精神教父”。斯科特有关网络对社会运动影响的论述可以帮助我们理解信息通讯技术在我国公众主导的电子环境治理中颇具根本性意义的原因：首先，网络在促成各运动组织横向联合的同时并不会造成上下级式的权力关系；其次，这可以使得较少的资源依然可以得到合理的配置并产生较大的影响；再次，活动者可以利用网络塑造意识形态，例如利用自己的媒体对抗报纸、电视报道等传统媒体；最后，网络较少的审查的环境可以帮助活动者越过国家控制而更好的传递主张。⑤Scott A.,Street J,From media politics to E-protest:the use of popular culture and new media in parties and social movements.In Frank Webster,Culture and Politics in the Information Age:A New Politics?,NY:Routledge,2001,pp.32-51.

（3）非组织性的公众主导的环境电子治理

自2009年7月10日起，一条标题为“开封杞县钴泄漏”的消息在国内各大网站上风传，点击量直线上升。据该消息称，河南杞县利民辐照厂放射源使用后无法放进深层地下冷却水，裸露在空气中，造成钴60泄漏。消息广泛传播后，在没有任何政府部门出面处理和公布信息的前提下，钴60泄漏即将爆炸的传言造成民众的恐慌，10万名民众奔向周围区域“避难”。最后，经过调查，该信息被证实为谣传。但是，该事件带来的教训却发人深省。

钴60事件只是我国非组织化的公众主导的环境电子治理的一个缩影。网络这一私人化、普遍化、平民化、自主化的自媒体在民众环境治理中的巨大力量得以淋漓尽致的体现。之所以将其界定为非组织化的，原因在于：其一，这类环境电子治理活动的主要目的是引起传统媒体和政府的关注，网络只是揭露重大环境事故和公共危机绕开当地政府信息封锁的发声平台。其二，这类消息往往发布在具有全国影响力的公共论坛或大型网络新闻媒介——如天涯、猫扑、凯迪社区、搜狐、网易等。网络上的大量关注是这类环境电子治理得以发生的前提。其三，这类治理助力于网络的重要原因是政府遭遇的信任危机。

3.公众主导的环境电子治理的发展趋势

上述三种公众主导的环境电子治理概括了我国现有体制外环境电子治理的基本样态。无论是组织化、准组织化或非组织化的公众主导的环境电子治理都对环境保护、公众环境意识、环境民主、环境正义产生了或多或少的积极影响。由于互联网和其它信息通讯技术的网络化功能，公民可以保持相连，更频繁的互动式商谈有助于共同环境保护价值体系的形成。

值得注意的是，如果没有其它社会或政治权力的参与，基于网络的环境运动很难产生现实的影响。当有可能产生较大影响事件发生时，传统媒介通常会介入。如果某项诉求能得到专家和掌握政治资源人士的认可，则更有可能造成较大反响，这也是这类治理较常诉诸的力量。尽管尚不具有完全自治的结构，在环境管理政府失灵的语境下，公众的环境保护诉求无法在体制内得到满足，因而，公众主导的环境电子治理将持续发展，推动我国的环境信息公开和环境民主的进程。为此，须将公众主导的环境电子治理与市民社会传统的力量结合起来分析。

四、我国环境电子治理的结构分析与发展趋势

概言之，信息通讯技术成为当今环境治理必不可少的推动力量，为其带来可喜的变化：政府服务的在线传递、互动式的公共参与等。基于互联网的公众参与促成了真正民主的表达而不是利益诉求的简单重叠。当两个势均力敌的力量都试图影响环境治理时，他们都可以依靠新媒体制定出单独的战略，并将前述“真正民主”的假设运用至宏观层面。这对通常被忽视的普通民众意义更为重大，这从他们对自己主导或引发的环境电子治理的热情即可窥知。在可以预见的未来，信息通讯技术在环境治理中的作用将逐步加强。

我国目前的环境电子治理仍处于起步阶段。政府主导的环境电子治理与公众主导的环境电子治理在结构上彼此影响，在二者的互动中，环境电子治理的模式将持续变动。更有效、逐步完善的政府环境电子治理将导致半组织化与非组织化的民众为主导的环境电子治理的消失；相反地，民众主导的环境电子治理的膨胀将遏制前者的发展。毋庸置疑的是，任何结构性的变迁都离不开整体的社会、政治、经济、文化背景。

此外，法律在推动我国环境电子治理结构完善与效用提高上具有举足轻重的作用。有关环境知情权与公众参与的规范是重中之重。2000年《清洁生产法》、2008年《政府信息公开条例》、2007年《环境信息公开试行办法》、2006年《公众参与环境影响评价暂行办法》、2000年《互联网管理条例》、2000年《电信条例》仅为环境电子治理提供了框架性的法律依据。电子政务立法的缺失也影响了政府主导的环境电子治理的发展。法律扮演何种作用、如何推进环境电子治理的发展等问题有待进一步分析。

当然，环境电子治理并不是实现优良的环境治理的万能灵药。相反，我们应当充分将传统环境治理与环境电子治理结合，补其所长，弃其所短，从系统论的范畴着眼，最终实现社会、经济、环境的可持续发展。

Environmental E-governance in China——ICTs，Civil Society and Sustainable Development

WANG Huanhuan

The paper is aiming to draw contours of the electronic environmental governance.ICT exerts influences on environmental governance in the country.Given the fundamental role of government and citizen in environmental protection，the interaction of the two is chosen as a specific perspective in the research.The paper is opened with the overview of environmental e-governance in China.Then，environmental egovernance initiated by government is explicated by content analysis of portal website of environmental agencies at national and provincial level.Accordingly，citizen-oriented environmental e-governance categorized into organized，semi-organized and unorganized ones is explored respectively in the third section.The potential impact，including structure transformation might be yielded，the barriers existing impeding the advancement of environmental e-governance and the role law plays will be shortly discussed in the final conclusion.

environmental e-governance，ICTs，civil society

王欢欢（1983-），女，安徽砀山人，中山大学法学院讲师、博士后，主要研究方向为环境法学。

D922.6

A

1008-7672（2010）05-0064-10

肖舟）