大型居住社区治理模式初探——以上海三林世博家园社区为例

范志海刘钢李高业

（1.华东理工大学社会工作系，上海 200237；2.复旦大学社会科学基础部，上海 200433；3.山东省日照市委宣传部，山东日照 250011）

社会学与社会工作

大型居住社区治理模式初探
——以上海三林世博家园社区为例

范志海1刘钢2李高业3

（1.华东理工大学社会工作系，上海 200237；2.复旦大学社会科学基础部，上海 200433；3.山东省日照市委宣传部，山东日照 250011）

作为住房保障体系的重要组成部分，大型居住社区建设近年来受到政府与社会的高度重视。三林世博家园是2010年上海世博会最大的公共配套工程之一。三林世博家园社区建设将居民区自治、社区共治、社会公治融为一体，创造了一种独特的社区复合治理模式。这一模式对于未来大型居住社区建设有重要借鉴意义。

大型居住社区 自治 共治 公治

近年来，上海为贯彻落实住房保障体系建设，先后启动了若干大型居住社区建设。其中，三林世博家园是2010年上海世博会动迁安置重大工程，占地130多公顷，配套住房总建筑面积近120万平方米，世博家园于2006年3月建成，安置了来自上钢街道、南码头街道、周家渡街道和三林镇世博动迁居民一万多户，共计近4万人。三林世博家园社区可以说是上海大型居住社区建设的先行者。经过近4年的建设，三林世博家园社区不仅建立了较为完善、适合社区实际、具有世博家园特色的社区服务体系，而且在实践中探索镇管社区管理新模式，不断完善“复合治理”的社区治理结构。

一、三林世博家园社区建设的理念与价值取向

1.以人为本、群众满意的价值观

群众是社区建设的主体，社区工作的对象是群众，社区建设的真正资源和动力也是群众。三林世博家园社区改变过去以各种考核量化指标为主的价值观，确立以人为本、群众满意的价值观，坚持“发展为了群众、发展依靠群众、发展成果由群众共享”的理念。

价值观与方法论是统一体。确立了以群众满意为坐标的社区建设价值观，就要建立与之相适应的以群众需求为导向的社区建设方法论。传统的以政府为主导的、自上而下的、命令式的方法论，无法与居民群众的实际需求对接，始终解决不了居民需求的分散性与资源集中供给的矛盾，导致资源配置与实际需求的脱节。相反，以社区需求为导向的方法论的核心是改变政府向社区投入资源的决策方式，把居民需求而不是政府的指令作为社区可持续发展的根本动力。

2.复合治理的理念

三林世博家园社区不仅是一个“地域社区”概念，还是一个“利益社区”概念，更是一个“复合治理的社区”概念。所谓“地域社区”即整个三林世博家园社区；所谓“共同利益社区”则是指世博家园社区服务人群的细分，尤其关注社区内的老人群体、弱势群体、来沪人员群体等；所谓“复合治理的社区”，即复合公共责任社区，社区各个主体都要对自己、对社区其他所有的利益相关者负责，这些利益相关者既有社区居民，也有社区单位以及社区各类组织的成员，甚至包括参与到社区治理中的大量的社区外部组织。

三林世博家园社区“复合治理”的理念，可以具体区分为“自治”、“共治”、“公治”等三种治理形态。换言之，三林世博家园社区“复合治理”模式是一个包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整社区治理结构。

3.依托世博、创新体制机制的精神气质

三林世博家园作为2010年上海世博会动迁房安置基地，是充分体现“城市，让生活更美好”世博会主题的重要窗口，是各级领导和政府部门关注的焦点。世博家园社区在政府部门支持下，充分动员和协调社区各方力量，不仅努力创建符合社区实际、具有世博家园特色的社区服务体系，而且在实践中探索以镇管社区为模式的新型社区管理体制，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理框架。

二、三林世博家园社区建设的几个阶段

三林世博家园社区建设起步虽较晚，如果从2005年12月19日三林世博家园社区党委筹备组正式成立之日起计算，至今只有短短4年多一点的时间。但是，世博家园社区建设推进速度很快，成绩斐然。世博家园社区建设实践大致可以划分为如下几个阶段：

1.社区建设起步阶段：社区党建先行（2005.12-2006.6）

自2005年12月三林世博家园社区党委筹备组正式成立到2006年6月三林世博家园社区党委正式成立，可算是三林世博家园社区建设的起步阶段。在这个阶段，社区党委筹备组在上级党组织的领导和支持下，确立了“三个提前”的工作方针，即“组织网络提前建立，重大工作提前介入，居民需求提前掌握”，在世博家园前期筹备工作中发挥了领导核心作用。

2.社区共建共治阶段（2006.6-2007.12）

自2006年6月三林世博家园社区党委正式成立到2007年12月三林世博家园第一届社区委员会正式成立，可算是三林世博家园社区建设的第二阶段，即社区共建共治阶段。在这个阶段，三林世博家园社区积极探索社区共建共治的框架和机制。

在动迁居民回搬入住之前，当时的三林世博家园社区党委筹备组即牵头初步建立了社区管理联席会议制度，联席会议成员包括居民区筹备组、三林派出所家园治安办和浦房物业公司等有关各方。社区管理联席会议制度的建立，为充分利用社区的设施资源、组织资源和队伍资源，并在此基础上实现社区单位的资源整合，最大限度地实现社区资源的共有、共享，对社区单位的共建、共治进行了初步探索和尝试。

2006年6月，世博家园社区党委正式成立；2007年底，世博家园社区管理委员会和社区委员会先后成立。至此，三林世博家园社区形成了社区党委、社区管委会和社区委员会“三位一体”的新型社区管理模式，为社区建设和社区管理夯实了基础。其中，社区委员会是社区公共事务的共商共治平台，它为进一步推进社区共治、民主自治迈出了重要一步。

3.社区复合治理阶段（2007.12-2010.10）

自2007年12月三林世博家园社区第一届社区委员会正式成立到2010年10月上海世博会闭幕，可算是三林世博家园社区建设的第三阶段，即社区复合治理阶段。在这个阶段，社区共商共治机制进一步完善，居民区民主自治建设凸显亮点，社区公治（开放式治理）的趋势开始显现。

三林世博家园第一届社区委员会2007年12月成立以后，顺利开展了五项举措：一是定制度，规范了各项工作机制，包括会议制度、调查研究制度、巡访反馈制度、监督报告制度等；二是听民声，理顺了上下沟通的渠道；三是重落实，协调各方化解问题；四是抓反馈，落实宣传两到位；五是重调整，缩短“解难”周期。通过这五项举措，社区共商共治机制进一步完善。

居民区民主自治建设在培育楼组长队伍、居民志愿者队伍、党员队伍等三支队伍和开好居民听证会、协调会、评议会等三类会议基础上，世博家园第二居委会“管家工作室”成为居民区民主自治建设的一大亮点。“管家工作室”成立于2009年初，工作室室长由居委会主任兼任，吸纳了普通居民、积极分子和“意见领袖”的参与。管家工作室根据社区实际，下设五个特色工作委员会，即邻里互助、社情预报、缤纷才艺、啄木鸟和监督评议工作委员会。每周定期召开委员会会议，每月定期召开居民区各方联席会议，商讨和解决社区共性问题，遇到疑难复杂问题则提交居民委员会或居民区党总支处理。管家工作室是将公众参与的社区治理模式嵌入到传统的社区管理模式中的一个工作载体，通过对社区公共事务的流程再造，淡化了居民区治理的行政色彩，有利于培育社区社会资本和加强居民的社区归属感。

三林世博家园社区治理的另一个重要趋势就是大量外部组织参与到社区治理中来，带动了社区治理水平的提升。比如，“管家工作室”项目是由上海市民政局主办、上海东方家园社区事务推展中心承办的“上海市迎世博居委会自治家园”20个观摩点之一；三林世博家园市民中心被浦东新区列为首批八个“世博社区”试点单位之一；世博三居委党总支与新区民政局社会事务管理处党支部签署了友好共建协议，内容涉及帮困助学、课题调研、基层实践等；三林镇职能部门，如劳动保障所、社区服务中心、工贸科等部门为家园再就业工作提供了岗位等；三林世博家园市民中心二、三楼通过招投标方式先后委托专业公司和非营利组织进行运作和管理等等。上述包括政府组织、社会组织甚至商业组织等大量外部组织的参与，不同程度促进了社区的发展和治理水平的提高。

三、三林世博家园社区建设的特色与创新

社区民主与民生和社区社会组织的培育，是我国社区发展的三大主题。三林世博家园社区在镇管社区体制创新基础上，围绕上述几个主题进行了有益探索，并形成了“世博家园”特色。

1.镇管社区体制创新

镇管社区是一种特殊的城市社区，它是由城市里的镇级行政管理机构直接管辖的。它的部分居民是由原来的城市郊区村民就地转化而来，具有一定的乡村社区特征；现在，随着社会变迁、城市发展它处于城市城区内，又具有明显的城市社区特征。

三林世博家园按照高起点设置、高标准管理、高水平服务和社会公治、社区共治、居民区自治的理念，率先进行了镇管社区体制创新试点工作，形成了社区党委、社区管委会和社区委员会“三位一体”的新型社区管理模式。首先，三林世博家园社区党委在三林镇党委、政府的领导下开展工作，对世博家园社区建设和管理的全局工作总负责；社区管理委员会是家园政务的办事机构，承担政府职能在家园的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导。社区管理委员会设两部一室，即社区管理部、社区服务部、社区管委会办公室；社区委员会在社区党委的领导和社区管理委员会的参与下，组织发动社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队等各方力量，最大限度地实现社区资源的共有共享，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议。

2.社区复合治理模式

所谓治理，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的非正式的制度安排。

经过新区、三林世博功能区、三林镇领导和有关部门的深入调研，认真讨论，世博家园社区“自治、共治、公治”的复合治理理念已经成为共识。在复合治理理念指导下的社区内外多元主体的合作共治模式就是一种社区复合治理模式。在三林世博家园社区复合治理模式中，社会公治是主导，社区共治是支撑，居民区自治是基础；此外，复合社区治理模式还经历了一个封闭式治理到开放式治理、从居民区自治到社区共治的演变轨迹。

（1）居民区自治：随着单位制的解体，以街镇和社区居委会为基础的社区制逐步建立起来。社区制在建立初期还带有明显的社会控制的功能。“居民区自治”作为一种新的治理模式，着重强调的是基于共同的地域和文化，社区内的居民、业主对社区事务的决定。社区自治的提出，一定程度上起到了增加社区参与和培养社区归属感的作用。建立健全居民自治机制，如居民会议制度，完善“三会”制度，健全社区委员会内设委员会的工作体制。前面提到的“管家工作室”是居民区自治的新形式。

（2）社区共治：社区共治，即社区多元主体共同治理。随着社区的发育，各类新型社区组织不断涌现并发展壮大。这些社区组织也要求并实际上已经参与到社区的治理中来。社区自治显然不能很好地概括社区内的新变化。实际上，以社区自治为基础，一种新的“社区共治”的格局已经逐步显现。与社区自治不同，社区共治更强调不同的、多样化的社区主体对于社区公共事务的合作治理。社区共治包含了党社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重机制。前面提到的世博家园社区委员会就是世博家园社区的共商共治平台，“管家工作室”则是一个居民区的共治平台。

（3）社会公治：开放式治理，即大量外部组织参与到社区治理中来，带动社区治理水平的提高。开放式治理的特征如下：第一，外部主体参与，帮助社区获得资源、信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。前面提到的开放治理的例子中各主体都不是社区内的组织，跟传统意义上的社区治理主体，如镇或街道办事处、社区居委会、业委会、物业公司等有着性质和边界上的区别；第二，复合治理机制，社区内外的各个组织在地位平等的基础上结成伙伴关系，共同对社区实施治理。从前面开放式治理例子中可以看到，外部主体的参与，并非为了控制社区，而是致力于促进社区发展和提高社区治理水平。

3.社区为本全面综合服务模式

当前社区“综合服务”大致分为三种模式，即全面综合服务模式、局部综合服务模式和服务联系网络。其中尤以全面综合服务模式是最理想的模式，意即在一个社区，其社会服务的策划、统筹、推行及评估都由同一个机构负责，并通过弹性的管理、资源的灵活调配和多层次的介入方法，使其能满足个人和社区的需要。

三林世博家园市民中心建筑面积1.2万平方米，2006年7月5日起正式向市民开放。市民中心集社区事务服务、社区文化服务、社区关爱服务三大服务功能为一体，汇聚政务服务、社区服务、就业服务、关爱服务、自治服务、教育服务、文娱服务、健身服务、团队服务、会展服务十大服务板块，70多个项目，是迄今为止上海市规模最大、设施最全、功能最多的社区服务平台。2007年10月，上海市首家公益社工师事务所落户市民中心，为社区居民提供优质、专业的社会服务。2008年，市民中心通过招投标方式委托浦东非营利组织发展中心对市民中心二、三楼进行管理和服务，旨在借助第三方的专业力量，发挥各项设施的最大效用，提升社区居民生活品质，促进社区参与、社区关怀及社区融合。2009年，围绕为社区居民提供更多公共服务产品的目标，世博家园社区中心将在服务功能、服务载体、服务空间等几方面对原有开设项目进行补充、调整、转换，努力将市民中心这一公共服务平台做强做实。

运作两年多来,市民中心共接待服务人次达1,758,041人，真正成为了居民各取所需、各得其所的场所，真正实践了三林世博家园社区建设以人为本的价值观和需求导向的方法论。

4.党建带动社区建设模式

从世博家园前期筹备工作到社区复合治理模式的逐次推展，三林世博家园社区建设始终坚持以社区党委为核心，以社区党建为龙头，带动社区各项事业的发展，形成了具有世博家园特色的“党建带动社区建设”的社区建设新模式。一是在世博家园社区层面，成立社区党委。社区党委对世博家园社区党建和社区建设管理等工作起到统揽全局、协调各方的领导核心作用。二是在居民区层面，建立居民区党总支。居民区党总支在居民区各项工作中发挥领导核心作用，统一协调和指导居委会、业委会、物业公司的工作，负责党建、社区管理、社区稳定、精神文明建设等工作。三是在“两新”党组织和市民中心党组织层面。家园“两新”党总支是在社区党委的领导下，对社区内从事商业和社会服务工作的党员进行管理，并下设若干党支部，积极组织好各项活动，提高各支部为社区服务的水平，充分发挥社区各类服务行业党员的模范带头作用。四是在社区双管单位层面。社区党委主要通过建立长效协调机制、工作评估机制、社区成员考核机制等措施和途径来加强与双管单位的沟通合作，减少协调成本，提高工作整合效率，实现社区资源的共享，切实为群众提供更好的社区服务。五是在党的群众组织层面。镇“工青妇”群团组织要将各自的活动项目延伸到世博家园，工会积极筹备建立“世博家园”联合工会，团委在市民中心成立青年中心，妇联深入家园，开展家政服务、妇女儿童维权、百万家庭学礼仪等活动，并计划筹建社区家庭服务中心等。

三林世博家园社区党建活动带动了整个社区的发展，其中一个表现就是社区凝聚力的加强；其二是社区协调机制的建立。

四、推进大型居住社区发展的几点建议

大型居住社区建设承担着“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的重大任务，要重点围绕民生、民主与发展社会组织等几项中心任务，不断提高社区群众的生活质量，不断增强社区民主自治能力，不断完善社区治理结构，不断以大型社区的和谐促进社会的和谐。

为实现上述目标，未来大型居住社区建设应注重以下几个方面：

1.确立以人为本的价值观和社区复合治理的理念

首先，要确立以居民为本的价值观。群众是社区建设的主体，社区工作的对象是群众，社区建设的真正资源和动力也是群众。其次，要确立不仅是地域社区概念，而且是利益社区概念，还是一种新的社区治理形态概念。大型居住社区治理是一种“复合治理”的形态，即融合了自治、共治和开放治理多种治理形态。

2.探索居民区自治和社区共治的新样式

在坚持居民区“三会”制度基础上，积极探索像“管家工作室”这样的居民自治新样式；在社区层面，则积极探索社区共治模式或开放治理模式。

3.建立完善社区委员会的运作机制

社委会作为社区共治的组织形式，其组织建设任务比较好完成，包括组成人员、内部架构、专委会的设置等。关键是进一步完善其运作机制，包括议事机制、评议机制和监督反馈机制的建设，以最大限度发挥其公共平台作用。

4.创新和发展社会组织，特别是社区民间社会组织

通过项目化方法，扶持社区群团组织开展活动，包括成立外来人口自管协会这样的群团组织。适时成立社区民间社会组织联合会，加强群团组织的自我管理、自我教育、自我监督和自我服务。

5.探索建立“枢纽型”社会组织工作机制

随着社区群团组织的增多和活动日渐活跃，需要建立“枢纽型”社会工作机制，有效服务和管理各类群团组织。“枢纽型”社会组织主要是指工会、妇联、共青团等起枢纽作用的社会组织。政府也可以赋予业已成立的社会组织承担管理其他社会组织的职能。

6.加强社区工作者的能力建设

着重抓好社区四支骨干队伍，即党群工作者、居委会干部、社会工作者、志愿者的能力建设。从中可以进一步发现社区领袖人物，为社区自治和互助储备人才。

7.探索成立“社区慈善会”

大型居住社区具有老人多、中低收入多的特点，政府的救助负担较重，为此可以运作成立“社区慈善会”，通过互助、向社会募集款物等方式，为社区的老人、低保户等提供帮助。慈善会的性质可以界定为“社区群众慈善工作的志愿组织”。

8.定期编印《社区报》，免费派发给居民

编印针对社区全体居民的《社区报》，及时将政府的政策措施传达到居民家庭，同时也搜集居民区及驻区单位的各类动态信息，供不同居民区、单位交流学习之用。

9.公共服务项目化管理

贯彻以居民为本的价值取向，在社区发展的方法上就要改变政府向社区投入资源的决策方式，其运作方式不是政府的指令而是社区需求的驱动。社区接收需求信号以后，通过社区组织的讨论，决定向政府（镇）提出公共服务项目，实施后使得社区居民得到实际利益，或者通过寻求其它的社会资源增进其实际利益。如为社区内行动不便的老人、残疾人的“家庭理发项目”、针对城市新居民的“城市新生活能力培训项目”等。

10.开展“和谐社区、百姓评说”活动

其宗旨是社区的所有工作都要以社区居民的需求为导向、以社区居民的参与为动力、以社区居民的满意度为准则，其主题定为“多方参与，百姓评说”。社区建设通过社区居民的直接感受和满意度，充分接受居民的监督。这也是社区民主监督的重要内容。

管理学家德鲁克说，“只有社会部门的机构，即非政府、非商业、非营利性组织，才能够创建社区，满足现在市民、特别是受过高等教育的知识工作者的需要，而他们正成为发达社会的主流。”这或许也给我们今后的大型社区建设以启示。

[1]于燕燕：《中国社区发展报告》，社科文献出版社2009年版。

[2]汪大海等：《社区管理》，中国人民大学出版社2009年版。

[3]甘炳光等：《社区工作：理论与实践》，香港中文大学出版社1994年版。

[4]民政部基政司：《全国和谐社区建设理论与实践：社区体制创新》，中国社会出版社2009年版。

Preliminary Research on Community Construction Model of Large-sized Living Area——Take the Case of Sanlin Expo Homestead Community

FAN Zhihai，LIU Gang，LI Gaoye

Being an important constituent of house security systems，Large-sized Living Area construction has been given great attention by government and society in recent years.Sanlin Expo Homestead is one of the largest public complex infrastructure projects for Expo2010 Shanghai China.Sanlin Expo Homestead Community construction combines self-governance，shared governance and public-governance as one.Much can be gained to the coming Large-sized Living Area construction from this distinctive community construction model.

Large-sized Living Area，self-governance，shared-governance，public-governance

范志海（1971-），男，现任华东理工大学社会工作系副教授，研究方向为社会行政、戒毒社会工作等；刘钢（1986-），男，现为复旦大学社会科学基础部思想政治教育专业硕士研究生；李高业，男，经济学硕士，现为日照市委宣传部讲师团副团长、讲师。

C916

A

1008-7672（2010）05-0001-06

徐澍）