从竞争力视角论政府部门人力资源培训研究重点与展望

田蕴祥

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉 430072)

从竞争力视角论政府部门人力资源培训研究重点与展望

田蕴祥

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉 430072)

政府部门的人力资源培训是公共管理学者高度重视的议题之一,文官核心能力的界定、高级文官的培训、多元化与数位化的培训型态、培训工作的分权化、华人地区政府的培训制度等相关议题是当今政府部门人力资源培训的研究重点;未来研究者可以在比较性研究、研究方法的多元性、与其它组织议题相连接等方向上,强化拓展政府部门人力资源培训研究的深度与广度。

竞争力;政府部门;人力资源;培训

一、前言

自1980年代以来,为因应全球市场化的竞争压力,各地政府纷纷在人力资源管理上采取改革措施,试图藉由提升政府部门的人力素质与工作力来提振政府竞争力。其中一项共同的特征就是加强培训、发展及绩效管理[1]。的确,一个地区的政府效能,与政府文官素质的高低也有很大的关系,若是文官素质水平不佳,那么政府的治理能力也会受到负面的影响。因此,政府当局若是要改善运作绩效,提升政府竞争力,加强对于文官的培训工作的投入与重视,可以说是责无旁贷的工作课题。

培训是在人力资源管理的领域中一个重要的议题,在公共管理学界中,有相当多的研究者对于政府部门人力资源的培训问题投入高度的关注,然而国内学界目前对于政府部门人力资源研究培训议题的现状,并没有专文加以介绍分析。究竟当今学界与政府人事当局在文官培训方面讨论的重要议题有哪些?本文将透过相关的学术数据库,在综合分析国内外学界近年来相关的讨论之后,从政府竞争力的视角出发,归纳整理出数项重要研究热点议题进行述评。

二、政府竞争力的意涵

什么是政府竞争力?目前全球有不少机构在做政府竞争力的衡量评比工作,其中最负盛名的两项报告分别是瑞士国际管理发展学院(International management and Development,IMD)的《世界竞争力年报》(World Competitiveness Yearbook),以及世界经济论坛(World Economic Forum,WEF)的《全球竞争力报告》(Global Competitiveness Report,GCR),虽然在这些报告中所用的评比指标不尽相同,但是一般而言,一个有竞争力的政府要能够有清楚的政策治理方向和能力,特别是提供有助于经济发展的政策环境,包括租税、教育、管制和服务企业的法令、政府本身财政和干净廉洁透明的运作环境等,然后具备有效执行政策计划的能力[2]。换句话说,如果想要提升政府竞争力,那么政府当局应该从上述这些方面思考着手。

三、当代政府部门人力资源培训研究重点

(一)文官核心能力的界定

所谓的核心能力,指的是组织内多元知识、技能及能力的整合,其范围可涵盖研发、制造、营销及服务能力,此一关键能力是独特的且不易被模仿,由组织经年所累积的知识学习效果,是组织竞争优势的来源[3]。然而不同职等与职务性质的公务人员,其所对应的核心能力也应有所差异。对此,无论是全球公共管理学界或是各国政府部门,可以说是一直在检视修正文官应该具备的核心能力,学界目前在文官核心能力的议题讨论上,可以归纳出两项重要的类型,一种类型是借鉴欧美各国政府的作法,整理出这些国家政府所强调的文官核心能力,讨论其中所带来的启示;另一种类型则是将焦点放在当地的政府机关上,透过实证调查研究的方式,从相关人士的态度看法中,探讨政府文官应该具有的核心能力。

根据学者施能杰的观点,一个有竞争力的政府,其文官应该具备全球化治理观念的政策规划能力、有效执行与管理政策的能力,以及展现高度廉洁的公共服务伦理行为[2]。从竞争力的视角来看,政府部门的人力资源培训工作应该依据两种类型的核心能力加以研究规划,一是共同性的内容,例如文官服务伦理方面的教育工作,思考如何藉由培训来降低贿赂与贪渎等犯罪行为,以及如何有效培养公务员具有以公众服务与效率导向的公共服务意识。另一种则是根据不同职等与职务性质所规划设计的培训内容,研究不同职等与职务的公务人员所需的核心能力。例如中低阶的公务人员或许应该加强在政策执行上的能力,至于在第一线与服务对象直接接触的公务人员,则应该强化其在沟通与了解服务对象需求的能力。

(二)政府高级文官的培训

早在1995年经济合作发展组织 (OECD)的调查报告中就已指出,将高级文官团视为有效提升政府竞争力的核心团队,并采取新的方法来管理,是OECD主要国家在策略性人力资源管理政策的特征之一[1]。虽然各国高级文官的来源管道并不一致,有的是从外部遴选而来,有的是由政府内部晋升产生,不过由于其职责影响政府的运作与发展甚大,因而成了各政府关切的重要课题。

在高级文官能力的培训的相关文献中,有的研究侧重他国经验的借鉴学习,也就是介绍探讨其它国家在高级文官培训方面的制度与作法;有的则是对于目前我国政府高级文官的培训机制与方案,进行检讨评估。至于应该加强高级文官哪些方面的培训来提升政府竞争力?例如高级文官往往担负着引航国家政策方向的重大责任,所以对于政策创新规划的能力、跨部门的协调管理、掌握全球治理环境的能力,理当应该格外强调重视[2]。

再者,许多国家目前都已成立了专门的文官培训机构,来强化整合文官培训体系,培训对象的主角之一就是高级文官,例如加拿大文官学院的高级文官生涯发展计划,以及法国国家行政学院的高级公务人员职涯发展机制等[4]。从竞争力的视角来看,一个中央层级的文官培训机构应该掌管哪些业务?人员编制应该在多大的规模比较合宜?负责培训的对象涵盖哪些层级类型的公务人员?所提供的培训课程对于公务员的工作是否确实有效?这些组织方面的问题都与政府的运作效能息息相关,值得学界与政府单位持续思考与检视关注。

(三)多元化与数位化的培训形态

电子政务的建设反映了一个国家信息化水平,被视为是各国提高政府竞争力的重要战略之一。随着信息科技的快速发展,对于政府组织而言,透过计算机与国际网络的媒介等管道,进行数位化、弹性化培训,让学习者不受空间、时间的学习限制,降低政府培训成本(如讲师费、教材费,场地费等),增进学习者的学习成效,已是当今各国政府积极努力推动的方向。因此,当前在政府部门的数位化学习上,也有为数众多的研究讨论。

从政府竞争力的观点来看,首先,要了解当前政府文官对于网络计算机操作上的能力与态度,这与电子政务的建设推动与政府部门的运作效率息息相关,政府部门在文官培训事务的工作上,应该探讨不同职务类型所需的计算机操作能力为何?分别予以规划安排;此外,如何引导那些对于计算机操作学习动机不强的人员更积极主动地学习,也是负责培训业务单位需要思考的内容。

网络计算机只是培训的媒介工具之一,除了线上学习之外,在公务人员在培训工作上还有许多其它不同的形态可以采行,例如课堂讲授、专题演讲、参访见习等方式,应该深入探讨何种培训形态是成效较佳的,予以善加利用及推广;至于成效不理想的,则加以检讨问题症结何在并予以修正或取消。这样一来,就经济与政府效能层面来看,可以将有限的经费预算做更有效的运用,节省无谓的开支浪费。

(四)文官培训工作的分权化

OECD的研究指出,当今全球各国处于多重层级政府的架构之中,在面对政府部门人力资源管理的挑战之际,中央政府应该更大幅地将人事权分权给地方政府,以逐步建立起其治理能力,进而提升全国整体的治理成效[5]。因此,地方政府部门的人力资源培训,是近年另一项文官培训事务的热点议题。有的研究者介绍其它国家各地方政府在公务人员培训上相关的制度作法,有的则是以我国某个地方政府为研究个案。从竞争力的视角来看,在当今全球环境脉络下,竞争已经不只是国家之间的竞争,而是城市之间的竞争,就地方政府的文官培训事务而言,地方政府理当比中央政府更了解自己的需求,中央政府应该扮演一个监督咨询的角色,让地方政府建立起各自有地方特色的优质文官团队。

此外,培训工作分权化的另一项实践方式是外包经营,为了能够将有限的资源做最有效的利用,因此政府当局未必独自承揽文官大大小小所有的业务,只要将工作重点集中在最重要的内容与对象即可,因此将部分培训业务外包给政府部门以外的单位负责,是可以思考实行的方式。政府部门业务的外包经营是公共管理学界持续在讨论的议题,人力资源的培训便是其中一项。就竞争力的观点来看,政府负责培训业务单位在培训事务相关的师资、设备,是否足以带给公务人员最前沿的知识技能?如果有更适任的机构能够提供给文官人员更先进的能力,提升职务效能,那么理当借用该机构的专业长才。

(五)华人地区政府文官的培训制度

公共管理学界非常重视各国政府在人力资源管理上的政策作法,除了欧美等国之外,华人地区政府在人力资源管理上的发展经验更可以说是引起华人学者们的关注,推究其原因,或许是与政府的治理型态与文化背景有关。东亚地区的华人社会虽然由不同的政府所治理,但是却有着同源的文化血脉,政府竞争力的高低优劣往往会被拿来做检视比较,不同治理型态的地区在政府部门人力培训上的制度经验是如何?差异何在?彼此间有哪些值得师法的经验?又有哪些引以为鉴的地方?这方面的比较性议题引起了研究者的浓厚兴趣,也值得日后政府当局省思重视。

四、政府部门人力资源培训研究未来展望

本研究尝试回顾整理政府部门人力资源培训相关研究的重点议题,综观以上的整理分析,我们可以发现到,在此议题上,研究者一方面积极掌握其它地区在政府部门人力培训上的政策设计,另一方面也针对本地的制度现况,进行评估反思,进而提出可行的政策建议,以解决问题为研究目标,展现以实务应用为导向的意涵与企图心,这可以称得上是当前政府部门人力培训研究的最大特色。

至于在政府部门人力资源培训的议题上,未来仍有值得继续深入探讨的空间,例如可以从以下几个方向进行:

(一)强化各地方政府间的比较研究

在政府部门人力培训的研究中,研究者重视借鉴其它国家的制度经验,但是除此之外,各地方政府在文官培训事务的规划设计上是否存在差异?这部分的比较研究可以再深入探讨。

(二)使用多元的研究方法进行研究

在政府部门人力资源培训的研究上,研究者最常使用的研究方法还是定性研究的制度评析,未来可以尝试加强实证研究的部分,例如结合定性的访谈法或是定量的问卷调查法,进行更细腻的探究分析。

(三)考虑不同职务类型的培训差异

目前在政府部门人力培训的研究中,高级文官特别受到关注讨论,然而除了职等之外,不同职务的公务员在培训内容的需求,或是管理当局在培训内容的规划安排上,是否有所不同?可以再进一步研究。

(四)探讨培训与其它议题之间的关系

未来在政府部门人力培训的研究上,可以尝试结合其它组织行为与人力资源管理议题,例如工作绩效、工作满意度等变项,探讨这些变项之间的关系,拓展政府部门人力培训研究的范围。

五、结论

组织中的培训工作应该有持续长远的规划,在公务体系中,无论是管理者或是一般员工,无论是新进人员或是资深人士,都应该经由各类型的培训,不停地学习成长。对于领导者而言,训练不仅是组织成员技术面的强化教育,了解背后的政策意涵更是重要。此篇文章背后所透露的,是对政府部门人力资源管理的思考与启示,未来公共管理学界应持续对此相关议题投入更多关注,才能累积更多的成果,并做为政府部门行政管理改革的参考基础,对管理实务有所贡献。

[1]OECD.Government in Transition:Public Management Reform in OECD countries[R].Paris:OECD,1995.

[2]施能杰.文官体系能力与政府竞争力:策略性人力资源管理观点[J].东吴政治学报,2006(22):1-46.

[3]莫永荣.加拿大联邦政府建构中高阶文官核心能力之研究[J].政策研究学报,2005(5):29-60.

[4]廖世立.考试院成立国家文官学院之探讨[C].公务人员人力发展趋势与展望研讨会,公务人员保障暨培训委员会、国立政治大学公共行政学系主办,台湾台北,2009.

[5]OECD.Challenges of Human Resources Management for Multi-Level Government-Final Report[R].Paris:OECD,2008.

(责任编辑: 王 荻)

Key Points and Prospects of the Research in Human Resources Training and Development in Governments:from the View of Competence

TIAN Yun-xiang
(School of Political Science and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The human resource training and development is one of the issues the researchers highly emphasize.Generally speaking,the core competencies of civil servants,the training of senior civil servants,the computer-based training,the decentralization of training tasks and the training system in Chinese areas are the hot issues.On this topic of the human resource training and development in governments,researchers could do some comparative studies,use mixed research methods,or link it to other issues in the future.

competence;governments;human resource;training and development

D630.3

A

1008-2603(2010)06-0027-04

2010-10-30

武汉大学人文社会科学“70后”学者学术发展计划项目——“中国地方政府基本公共服务体制创新研究”。

田蕴祥,男,台湾省高雄市人,武汉大学政治与公共管理学院博士,讲师。