公共管理中的公共性流失及其防范

○姜 倩 （武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

一、公共管理中的公共性问题界定

公共管理是公共部门为了促进和保障社会公共利益，运用公共权力对社会公共事务进行管理的过程。由此，公共管理活动中无论是主体还是对象，都涉及到全体社会成员的公共利益，这就决定了公共管理活动必须以公共利益为最终目标，而非某个单个的个体利益。政府的公共权利是全体社会公民赋予政府依法享有并代替公民行使公共权力、管理公共事务的权利。而公共性是指政府公共活动必须实现公民的公共利益，公平、公正地配置公共资源，解决公共问题，处理公共事务。因此，公共性是一切政府活动的出发点和归宿，是衡量公共管理活动是否有效的标准，也是公共管理活动最本质最突出的特性，是公共管理活动区别于其他一切组织活动的根本性质。

二、公共性流失的具体表现

1、公共产品和服务提供不足。提供公共产品和服务是进行公共管理活动的途径，然而公共品需求得不到充分满足的现象时有发生，表现为公共品不足，尤其是保障性公共品数量不足。公共品在市场机制下无法提供，但公共品对于社会的发展和稳定起着至关重要的作用，因此要求政府完成。现阶段政府政绩考核指标主要是GDP的增长，教育、公共卫生、社会保障等保障型公共产品很可能被忽视，造成本应该得到政府重点支撑的公共品供给产生严重不足或价格扭曲现象。

2、社会不公。我国是一个典型的城乡二元结构国家，由于客观因素的存在，社会结构的现状允许社会存在一定的不平等现象，但差别不应过大。目前我国城乡之间存在着巨大的差异，收入差距较大，生活条件的差异大。如果忽视这些巨大差异的存在，社会不公、突发群体事件等将动摇我国的改革成果。尽管客观条件、自身因素的确是造成这些差异的不可忽视的原因，但是由于政府工作的片面性和政策倾斜，少数地区的公民没有享受到应有的普享型公民权利，或本应享受到的权利被他人侵犯，这些都属于公共性流失。

3、政府机构臃肿等自利行为。政府工作的价值取向是为公众谋福利，将公共利益最大化。但政府工作者是单独的个体，存在个体私人利益，并希望获得个人利益最大化，这是由理性人所决定的。当政府的工作重心倾向于获取私人利益时，公共管理活动的公共性出现异化。由于现行政府的绩效考核机制以及财政预算机制的不完善，各级政府尤其是地方政府掌握着大量支配资源的权利，因此不断进行自我扩张、增加财政开支，但实际工作成效并不与之匹配。政府工作人员占有的是公众赋予的公共资源和公共权力，然而对资源的不合理利用以及公众监管和制约的不到位使得政府部门的扩张和膨胀现象与日俱增。公共资源原本应当为公众服务，却演化成了为政府部门谋利，使公共管理活动偏离了原有的轨道，变得不再具有公共性。此外，当政府在支配各种资源时，由于具有绝对的权利优势，不可避免地会产生寻租现象，这是对社会经济生活危害较大的行为，不仅浪费了资源，更是对竞争的侵蚀，违背了公平导向的初衷。

三、公共性流失的原因

1、理性经济人假说。在理性经济人假设中，个人和企业在面临选择时都会从自身利益最大化的角度出发作出抉择。消费者的目标是效用最大化，企业目标是利润最大化。这一假说似乎并不涉及到政府或其他公共部门，但事实上，政府部门和其他公共部门正是由一个个这样的理性经济人构成的，他们有私人的需求和利益，依然希望自己的活动能够实现个人效用最大化。同时，他们比起普通居民而言，拥有一定的公共权力，比起普通人更有可能直接为个人谋利。当政府工作人员将个人利益置于首位时，他们的行为和选择可能同整个社会的公共利益发生偏差。在公共部门的私人性与公共性的矛盾面前，这些原本应当为全体公民谋福利的公务人员的行为，不再符合公共事务和公共决策的公共性，致使公共性发生偏差，严重时造成公共性流失。

2、委托代理制度的缺陷。全体公民赋予了政府管理国家事务的权利，政府部门与社会公民的关系是一种委托代理关系，这是政府活动的合法性依据。政府部门管理公共事务的权利来自于全体社会公民，因此政府公共活动归根到底就是为人民服务，为人民谋福利。然而现实中由于各种现实原因，这一根本目标发生了偏差。公共需求无法得到充分满足，政府机构臃肿，办事效率不高，服务质量差，民意不能及时反应等现象屡见不鲜，这正是政府公共性流失的具体表现。委托代理制度造成公共性的流失主要是由于政府公务员在完成任务时，更多的是完成上级交代的任务，并非从最大化公共利益来考虑。

3、一味追求提高政府效率。西方国家首先开始的新公共管理运动，主张在公共管理过程中追求3E目标，即经济、效率和效益。在这场改革运动中，政府的主要任务包括以市场化为导向，缩小政府规模、降低政府行政成本；强调政府的公共服务职能，把公共需求放在首要位置；实行绩效管理，及时为公众提供规范、公正、快捷、透明的服务等等。除了政府部门的改革，新公共管理运动中把政府行政人员设计成为具有“企业家精神”的管理人员，认为政府部门工作者也应当具备企业家精神。然而，开展新公共管理运动的时代背景是当时政府服务部门的效率低下，而随着时间的推移，效率低下得到了一定程度的提高。在奉行效率优先原则的情况下，政府工作的开展围绕效率第一的准则，政府工作的考核也仅仅围绕工作绩效进行。政府工作注重效率的结果就是忽视了公平。当前，解决效率低下不是最主要的问题，而是如何更加合理有效地配置公共资源，使其成为真正意义上的公共资源，在全体公民间合理配置，让公民充分分享社会发展的成果，共同享有社会公共利益。

4、市场化和私有化。在我国改革开放之前，由于政府部门集中了配置资源的绝对权力，政府效率极其低下，出现了市场需求不能得到较好满足的现象。无论是从提高经济效益还是建立一个新的市场主体来看，当时的改革都是必要并且行之有效的。然而，部分改革措施从一开始就损害了社会的公共利益，以极端的方式开展改革，最终伤害了公民的公共利益。市场化进程在一定程度上充分挖掘了政府的潜能，但却让政府丧失了公共性。市场化和私有化只能作为政府部门处理公共事务时工作方式的要求，绝不能成为工作的唯一目标和价值取向。

5、利益集团参与到公共事务中。公共事务的最终目的都是为民造福，但是现实中却有很多实力强大的利益集团总是在公共政策制定初期企图用各种手段改变政策的取向，试图使政策朝着最有利于自我的方向发展，在政策制定和实施中形成扭曲改革的机制。在一些政策的制定中，总可以看到这些利益集团的影响和作用。由于这些利益集团的参与，一些旨在促进社会公平的措施，在实际操作中甚至收到加剧社会不公平的效果。正是由于这些利益集团对公共事务强有力的参与，使得原本具有公共性的政策措施，变得私人化，扭曲了政策制定的初衷。

四、公共性流失的防范及其治理

1、明确界定政府职能范围。政府公共事务是为了弥补市场不足，满足公共需求。公共需求赋予了政府使用公共资源处理公共问题的权利，要求政府为社会提供公共产品，满足全社会公民的公共需求，最终实现公共利益。因此，政府职能范围的界定要区别于市场的功能，只能限于那些市场不能完成且公民又有需求的领域。同时，政府职能还包括制定各种规章制度，即政府的规则制定者角色，这就造成了政府对经济活动的间接干预。在制定各种规章制度时，要充分考虑到社会各个主体的利益划分，使制度向更有利于促进公共利益的方向发展。

2、改善公共物品供给机制。如前文所述，公共品的供给存在不足或扭曲现象，为避免公共性的流失，必须改善公共品的供给机制。首先，明确中央政府与地方政府在公共物品提供上的分工。中国现在实行“自上而下”的公共品供给机制，公共支出的方向和最终的决策是上级集体决策的结果，往往和现实存在偏差。对于不同的领域、不同的行政区域，应该明确划分中央与地方的职能范围。其次，丰富公共物品提供的主体。公共品的提供属于政府的职能范围，但是公共品的生产、投资主体可以由不同性质的单位来完成，可以提高公共品供给的效率。

3、完善公民参与制度。当前，公共事务处理过程是按照政府部门的一系列程序和规则来处理，公民对自己享有的权利并不熟悉。传统观念和意识中，政府是高高在上不可侵犯的，公民应当按照政府政策来行事。但是在现时的委托代理制度下，是公民赋予了政府支配公共资源的权利，公民理应参与到政务中来，并充分表达自己的诉求。当政府工作与公共利益发生偏离时，公民应该能够很直观的观察到并且及时地纠偏，避免公共利益更进一步被侵蚀。公民参与政府公共管理活动包括很多方面，首先，在政策过程的前期，如制定政策阶段，应当充分考虑公民的意愿，广泛听取民众意见，保证公民的知情权。这就要求建立一个完善的公民表达机制，要求公民的诉求能够得到充分表达。其次，绩效考核除在政府部门内部实行以外，还应该接受以公众为主体的民众考核。绩效考核是新公共管理运动的一大特点，要保证政府工作不偏离公共性的轨道，就要求政府工作人员的工作能够接受公众的考核。现在我国的公民考核政府工作人员的渠道还不够完善，需要进一步结合现实情况，将民意充分考虑到工作中来，这样才能确保政府工作不偏离其公共性的本质要求。

4、培育有效的监督制约手段。在委托代理制度下，政府的权利来自公民的委托，因此公共事务理应接受委托人的监督。政府越是广泛的接受公民的监督，越是能够公平、公正和公开的执行公共权力，解决公共事务。接受公众监督，能够有效遏制政府部门将公共性向私人性转化，保证政府工作维持公共性的根本。一个社会的公民意识越是强大，这个社会的政府部门企图运用手上的公共权力为己谋私的可能性就越小。随着我国公民意识的觉醒以及科学技术手段的发展、网络的普及等诸多因素，一个新时期的公民社会正在逐步形成并且日益完善。在公民意识觉醒的同时，也要求一个完善的保障公民监督权的制度，让公民的监督真正有法可依；当政府工作出现问题时，公民的监督能够行之有效，诉之有道。

五、结束语

公共性流失的根源是公共利益与政府部门私人利益的矛盾，也是政府工作中效率与公平的矛盾。归纳公共性流失问题的各种应对措施不难发现，缺乏完善和配套的制度是导致公共性流失的一个重要方面。我国的制度建设在经历了30年改革开放过程中已经取得了长足的进步，但是在当今社会暴露出的诸多问题中仍然稍显不足。不可否认，制度建设是一项任务重、时间长、见效慢的过程，但是只要注意了制度建设的方法，明确制度建设的目标，完善对制度的执行，确保执行过程中对公权力的监督，仍然能够确保制度更好地为社会服务，发挥制度设定最原始的目标。制度本身作为一种公共产品，就具有完备的公共性。政府部门在制定或实施一项公共政策时，首先要考虑的必须是这项政策实施前后，公民享受到的公共利益是否发生改变，有没有出现少数人的私人利益侵吞公民的公共利益的现象。保证了制度的公共性，也就保障了公民应该享有的公平、公正的享受公共利益的权利，政府工作也就实现了公共性。

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