转型期社会保险——费改税的路径选择基于新制度经济学的视角

○任龙洋 （山东大学管理学院 山东 济南 250100）

一、新制度经济学的假说

以科斯、诺思为代表的新制度经济学对于研究制度变迁很有价值，黄少安在新制度经济学的理论基础上，结合中国制度变迁的现实，提出关于制度变迁的几个新假说，可以作为寻找转型期社会保险费改税问题解困路径的前提。

1、“制度互补”假说

制度变迁不只是一项制度的变迁，而是涉及到一系列制度的变迁。一项制度的变迁要配以相关制度的变迁共同推进，才能够进行优势互补，降低制度变迁的成本和风险，实现效益最大化。

2、“主体角色定位与转换”假说

制度变迁是在多元化主体作用下发生的，各个主体都有自己特定的利益，面对同一制度变迁，持不同的态度、扮演不同的角色。在制度变迁过程中，面临权利的重新界定和利益的重新调整。制度变迁的路径取决于行为主体之间的利益调整程度和力量强弱对比。

3、“边际效益先增后减”假说

在制度变迁开始的时候往往阻力很大，成本和风险也很高，但一旦突破瓶颈后效益便十分明显。随后在相当长的一段时间内，随着变革的进行，阻力或成本被拉长到一个更长的时间期限内，效益便没有以前那么明显。

二、社会保险费改税的路径依赖

从新制度经济学的角度来看，社会保险费改税属于一种制度变迁。作为一种制度变迁过程，社会保险费改税的改革呈现路径依赖的性质，因此，诺思的路径依赖理论对于我们完善社会保障体系具有重要的意义。

在社会保险制度变迁过程中，社会保险费和社会保险税作为两种制度安排，都是在一定的历史条件和制约因素下产生的，其演化变迁都存在着路径依赖问题。一方面，与现有制度共存共荣的特殊利益集团主张对现有制度进行简单的修补和完善，会促使制度变迁保持原有的惯性、按原有的方向持续下去。另一方面，来自制度变革早期的明显效益、既得利益集团的支持以及后续政策的强化等因素构成促使制度变革的推动力，会使制度延新的轨道变革下去。无论新旧轨道，一旦进入某一路径，就会使这一选择不断自我强化，对这种路径产生依赖。制度的变迁可能进入良性循环，也可能顺着原来的错误路径下滑，甚至被“锁定”在某种状态下而导致停滞。

诺思路径依赖理论对社会保险税费改革的启示在于：第一，制度变迁的路径取决于行为主体之间的利益调整程度和力量强弱对比。推动一项制度变革，仅仅变革制度本身是不够的，必须推动配套制度同时变革，形成一个强大的变革体系，才能实现利益的重新分配，扭转原有的力量对比，否则“头痛医头，脚痛医脚”的变革会产生大量转轨成本，却不能得到预期收益，变革可能进入“锁定”状态。

第二，制度变迁的核心问题是妥善协调各种利益集团之间的矛盾。制度变迁是一个包含着具有不同利益和不同力量的行为主体之间相互作用的过程，转型期潜在的制度要成为正式的制度安排，在很大程度上是各种利益集团进行公共选择的结果。我国社会保险费改税步履维艰的原因除了统筹层次低、覆盖率低、缴费标准差异、缴费率高外，根本的原因在于各种利益集团之间的矛盾没有得到有效的协调和平衡。

第三，具有适应性的有效制度将允许组织在不确定的情况下进行各种试验去寻求最优选择。因此，在进行社会保险税的制度设计时应考虑摸着石头过河，既做到循序渐进地推进有效机制，又对无效的变革轨迹防微杜渐，根据政策实施情况不断调整，以适应我国现阶段发展不平衡的国情和制度变迁中产生的利益要求。

三、社会保险费改税的路径选择

基于新制度经济学的三个假说，通过对社会保险费改税过程中路径依赖的分析，得到社会保险费改税的解困路径。对待社会保险税费之争，应该关注于长期内如何实现制度平稳变革之实，而不是图一时之名，变革的最优结果是实至名归。

1、配套制度是依据

开征社会保障税，必须从我国社会保障制度改革的长远目标出发，对现行社会保障制度进行系统规划，尽快制定和出台社会保障的基本法律《社会保障法》，作为社会保障税开征的法律依据。同时，实行财政预算、税收制度、工资制度等的配套改革，加强社会保险资金的财政转移支付，促进税收征管信息化建设，加速收入工资货币化的进程。将社会保险资金收支及各项结余的投资营运活动纳入预算管理，使之与国民经济发展、财政、企业和个人负担能力相适应。待条件成熟时，可将社会保险预算、政府公共预算、国有资产经营预算并列成为三大预算体系。

2、利益协调是关键

（1）提高统筹层次，协调中央与地方的关系。当前我国社会保险的统筹层次较低，大部分地区社会保险统筹层次仍然局限在县市级，对于社会保险税的征收管理形成很大障碍。从长期来看，随着我国社会保险制度的不断改革和完善，社会保险基金最终提升到全国统筹是一个趋势。全国统筹难免涉及到地方政府利益，需要中央与地方财政妥善协调，兼顾各地实际情况和发展水平。中央和地方在社会保险税征收的权责划分上，应与现行财政预算管理体制相一致。一方面，中央政府应适当放权，使地方政府能根据各地实际情况和发展水平调整相应政策；另一方面，中央还要集中一部分资金，建立转移支付制度，作为发达地区与落后地区之间的调剂基金。

（2）建立制衡机制，协调部门间的权益分配。一方面，基于“委托代理”关系，将社会保险费的“收、支、监、管”集于劳动保障部门存在较大的道德风险；另一方面，不同部门各司其职可以发挥专业禀赋，降低运行成本，还有利于建立监督控制机制，保证基金安全使用和投资运营。因此，建议建立“地税征收、社保支付、财政监管、专业保值”的社会保险基金运行制衡机制，进一步完善社会保险基金收支两条线预算管理。税务机关负责把社会保障税及时足额征收入库，财政部门负责社会保障税的预算管理和资金安排与监管，社会保障部门负责社会保障资金的社会化发放工作，专业机构对社会保障基金进行保值增值，构造多层次社会保障体系。

（3）支付转轨成本，消化新旧制度转换产生的隐性债务。制度“老人”和“中人”的退休金权益，是制度转型产生的转轨成本，是独立于新制度之外的，政府应通过适当的方式进行补偿。转轨成本的进入打破了新制度本身的收支平衡，致使个人账户出现了空账的情形。解决历史的隐性债务，关键是通过转移支付等各种方式做实个人账户。在养老保险改革中，既要考虑“老人”在旧体制时期分配结构的客观现实，又要考虑“中人”在过渡期逐步减少旧体制再分配的份额，还要预计到代际核算体系将来对“新人”造成的影响。通过及时对事业单位和农村养老保险体制的变革降低未来的转轨成本，做到“老人老办法、中人中办法，新人新办法”，考虑社会各方面的承受力，保持有关政策的相对稳定和衔接配套，稳步推进。

（4）扩大覆盖范围，统筹城乡和区域的平衡发展。由于我国经济基础比较薄弱，经济发展城乡差距明显，区域发展不平衡，我国目前建立的社会保险制度覆盖范围偏窄，且缴费率较高。农村社会保险制度与城镇社会保险制度存在很大差异，农村社会养老保险制度尚在试点阶段，机关事业单位人员依然实行单位保障，没有纳入到社会保险制度之中，各个地区经济发展水平不同导致缴费标准具有差异。历史经验告诉我们，社会的承受能力和保障水平是递增的，因此，低标准是现阶段社会保险税收取和发放的最优选择。在资金的筹集方面，要考虑与现阶段企业和个人的承受能力相适应、与生产力发展水平相吻合，通过“扩面征缴”的方式来保证社会保险基金的支付能力，而不是提高缴费率；在资金的发放方面，应从我国实际出发，刚开始的保障标准只能使大多数人的基本生活水平得到保障，保险的项目由少到多，保险的水平由低到高，逐渐提高标准。

3、分步实施是途径

我国养老保险基金的管理采用“社会统筹与个人账户相结合”的部分累积制。部分积累制吸收了现收现付制与预筹累积制的优点，实现了近期横向收付平衡原则与远期纵向收付平衡原则的结合，是目前社会保险基金运行最理想的方式。同时，应该进一步分离基本医疗保险的社会统筹账户与个人账户，对不同的税目根据经济发展的不同阶段，分期分批实行转制，最终形成我国的社会保障税体系。

当前我国社会保险的统筹层次较低，以较低统筹层次为基础的社会保险税与我国现行税制及征收管理不相适应。应该考虑逐级提高，分步完成，由县级统筹、地市调剂，上升为地市统筹、省级调剂，再上升为省级统筹、全国调剂，最后实现全国范围的统筹。

我国社会保险税费的征缴也经历了部门间职能的转变，其过程符合政策转轨的渐进原则。原本由社保部门负责的保险费征缴，开始由税务部门尝试代为征缴，后来转变为确定税务部门的征收职能，最终建立起“收、支、监、管”互相制衡的社会保险基金运行机制。

社会保险制度的变革由单纯的征费转变为税费同征，最后实现全面覆盖的费改税转变，是一个漫长的过程。制度的变革不能搞简单的大破大立，追求一时之名，而应从长计议、循序渐进，将阻力和收益分配在较长的变革时期内，实现制度变革的平稳过渡。

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