浅论我国中央银行独立性

○金建平 （湖南师范大学法学院 湖南 长沙 410006）

中央银行是一国金融体制中居于核心地位，依法制定和执行国家货币金融政策、实施金融调控与监管的特殊金融机关。在全球金融危机的大背景下，我国的金融业监管在维护金融安全和金融稳定方面也面临着巨大的挑战，而这种挑战对充当金融体系最后稳定器的中央银行尤为突出。自1995年《中华人民共和国中国人民银行法》颁布以来，对于转轨时期我国中央银行独立性的讨论始终是一个热点问题。对我国中央银行独立性问题进行全面深刻的研究、发现问题并对症下药，这对中国社会主义市场经济的建立健全有着举足轻重的现实意义。

一、中央银行独立性简述

1、中央银行独立性的含义

中央银行在制定和执行货币金融政策，执行金融监管、调控与服务的过程中应依法享有相对独立的地位和职权，并在人事、财务、组织管理体制诸方面作出相应的制度安排。费雪将中央银行的独立性划分为目标的独立性和手段的独立性两个主要方面。货币政策目标的独立性指中央银行不需要追随政府财政政策目标的走向而拥有自主决定货币政策目标的权力；而其手段的独立性主要体现在它拥有自主运用政策手段来实现货币政策目标的权力。

中央银行要与政府、与政府各部门、与商业银行等金融机构相对独立，尤其是要与政府相对独立。这个问题提出的最初目的是要使其与一般商业银行相对脱离，不以营利为目的，而专注于中央银行业务。但随着国家对中央银行影响和干预的加强，中央银行日益沦为“政府的工具”，以至于其固有的职能难以实现。因此，目前各国中央银行的独立性主要是强调中央银行与政府之间的相对独立。

2、中央银行独立性是经济稳定运行的保障

1990年，美国哈佛大学的学者以德国、美国、英国、新西兰等国家为代表，通过实证分析方法，提出了哈佛报告。结果显示，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间成正比。

缺乏独立性的中央银行在运行货币政策时掺杂了太多的政治因素。政府为了使通货膨胀的货币政策起到促进经济增长的作用，就得降低公众的通货膨胀预期，然后施行高于通货膨胀预期的实际通货膨胀率，因为这个偏差可以意味着政府债务的萎缩，能扩大就业和增加产出。当这个理论扩张到货币政策领域，尽管经济上获得了短期的过度扩张，却直接影响了未来经济的长远发展和人民生活水平的提高。货币政策只是一个工具，一个时期内兼顾多重目标将降低政策的有效性。政府追求经济的增长和失业率的降低，就需要增加货币供给量，降低税率，增加政府支出，以刺激社会总需求的增加，而总需要增加在一定程度上会引起通货膨胀，与物价稳定这一政策目标相冲突。相反，中央银行配合政府实施充分就业等目标，将降低其独立性货币政策的有效性。

二、我国中央银行独立性的现状评价

1984年我国中央银行与专业银行职能的完全分离标志着我国央行独立性的建立，此后国务院对中央银行宏观调控体系进行了一系列改革。1995年3月通过的《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《人行法》）作为新中国第一部金融法律，是我国中央银行制度的基石，2003年12月27日通过了修正案，进一步确定了中央银行的法律地位。经历了一系列的体制改革使得我国中央银行独立性增强，但仍然存在一些问题。

1、组织机构及人事的非独立性

《人行法》第2条规定：中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策。由于中央银行是国务院领导下的与部委平级的机构，其重大货币政策的制定要经过国务院的批准，因此独立性受到一定的影响。中国人民银行实行行长负责制，其行长由国务院总理提名，由全国人大决定，其任期与总理一致，这种体制的设定很难回避政府对中央银行的左右。除此之外，中国人民银行其他官员的任职缺乏明确的法律规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病：高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。

2、双重目标的冲突

从世界各国宏观调控的运作经验得出，现代政府主要的经济任务是促进经济增长和繁荣，而中央银行的货币政策却应当以稳定货币为基本目标。目前我国的货币政策目标为保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。在金融危机背景下，当保持增长这个目标被放到更高的高度时，稳定币值和促进经济增长这两个政策目标就显得非常不协调。当中央政府因投资行为而出现大量财政赤字时，不可避免地要求中央银行加快生产货币速度，周而复始，中央银行稳定货币的政策目标就更难实现了。

3、经济上对财政的依赖

中国人民银行的重大货币政策，如年度货币供应量、利率、汇率等须报国务院批准后方能执行，那么央行和政府的经济目标不一致或者存在偏差的情况下，就会导致中央银行长期货币政策目标难以实现。《人行法》第28、29条分别规定了中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保。但是中国人民银行每年的贷款有相当部分投向由财政支出负担的项目，如对国有企业亏损的补贴、建设公共基础设施。这样的赤字货币化使得货币政策服务于政策，中央银行缺乏对货币政策的实际控制权。

三、增强我国中央银行独立性的建议

我国的宏观经济稳定性差，但央行不能自主灵活地运用货币政策，根据经济发展的需要适时、灵活地调节利率和货币供应量。我国中央银行的独立性不足在一定程度上也损害了经济的发展，所以应该尽快增强中央银行的独立性。

1、明确规定货币政策的基本目标

稳定币值的单一目标有助于政府重视经济结构的调整，能更好地扩大有效需求来刺激经济的增长。我国货币政策的目标“币值稳定”过于笼统，不具有可操作性。明确“币值稳定”的货币政策目标可以把货币政策从维护汇率稳定的约束中解脱出来，使货币政策完全根据国内宏观经济形势进行选择，中央银行可以以控制通货膨胀目标为依据，顶住各方面压力，合理制定货币政策。

2、增强中央银行货币政策决策权的独立性

根据《人行法》的规定，中国人民银行只有部分决策权，一般事项自行决定，重大事项需报国务院批准。中国人民银行没有货币政策的决策权。货币政策委员会仅是咨询议事机构，仅仅享有建议权，没有执行力。从世界范围看，把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较好经济效果的中央银行，它们的法律地位一般都很高，独立性很强。所以，如何按照自己的意图制定和实施货币政策，不受任何人、任何部门的干预和影响，仍然是将来中国人民银行真正实现目标独立性应该努力的方向。

3、提高货币政策的透明度，维护中央银行的独立性

关于货币政策透明度的理论可以追溯到Kydland和Prescott（1977）提出的“动态不一致性”。“动态不一致性”的提出促使政策制定者必须遵从有约束力的规则来消除政策改变的可能性，提高政策的可信度，消除“动态不一致性”导致的政策无效性。货币政策的制定计划与目标应当向公众公开，增强其透明度不仅可以迅速有效地提高中央银行可信度，而且将促使央行更严格地遵从其之前宣布的政策。有关研究还发现，增加货币政策透明度会降低通货膨胀率，那些货币政策透明高的国家往往降低通货膨胀率的成本也更低。在降低通胀目标下，央行公布其对通货膨胀和产出的预测，这样就为外部监管提供了可能性，进而获得公众对央行独立性及其货币政策的支持。

4、进一步强化人民银行行长负责制

美联储货币政策委员会制使增加透明度更加复杂化，最终政策的出台往往是妥协的结果，一旦政策失败，责任到底由谁来承担并不清楚。而且委员会制定决策形成一致意见的过程迟缓，尤其在情况迅速变化或分歧较多的时候，因此需要一些程序增强集体负责制的优势并减少其缺陷。中国人民银行实行行行长负责制，但是中国人民银行法并没有对行长的责任作出具体的规定。在授权的同时，法律应该对行长任职资格、解职条件、任职年限作出明确的规定。

5、加强立法，处理好与财政部的经济关系

中央银行经济独立性最核心的问题是如何处理与财政的资金关系。《人行法》规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。法律尽管确定了中央人民银行在资金上不受财政部的制约，但在实际工作中被操作的情况时常发生。面对这种处境，人民银行不仅必须依法办事，严格履行自己的职责，坚决杜绝向财政透支和无条件贷款，而且应相应增加有关财政部向人民银行的贷款额度、借款方式、借款期限等相关条款以及违反者的法律责任。中央银行既要与财政部密切合作，又要依法保持资金的独立性。

6、增强中央银行的政治地位，提高政治独立性

增强中央银行独立性的最终目标是组织上独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右，保持货币政策的连续性。健全货币政策委员会职能并提高它的地位，实现货币政策委员会成为中国人民银行的最高权力机构。建立一个主要由经济学领域的资深学者及各行各业代表组成并有货币决定权的货币政策委员会。货币政策委员会委员的任期应该超过政领导人的任期，并且两者应适当错开；委员的解聘应由全国人民代表大会来决定，而不是政府；应取消政府的投票权，只有货币政策建议权。同时，为保证货币政策决策的独立、稳健、权威，在其职责和表决程序等方面要有更高层次的明确规定。

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