从 “新公共服务”视角看西部农村教育管理的改革——以教师 “末位淘汰制”为例

石义堂,李守红

(1.西北师范大学 教育学院,甘肃 兰州 730070;2.兰州市第九中学,甘肃 兰州 730000)

近十年来,我国的公共管理经历了由传统公共管理向新公共管理的转型和过渡,虽然这种转型与过渡还未完成,但已经对我国公共管理的理念产生了极大的冲击,并在实践层面也取得了一些可贵的经验,多年以来从高层领导讲话到民间的街谈巷议,“转变政府职能”已经成为一个热门词语,不妨看作这种转变的必要性和紧迫性的一个标志。与传统公共管理更多关注行政意志和行政权力的支配地位,对公共事务大包大揽不同,新公共管理更多关注的是管理工作中的市场竞争与绩效提高、管理过程透明化与管理成本合理化及顾客导向等,其核心理念是政府有限理性和政府官员的 “经济人”假设。它的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨,而是强调政府只需要专心做好掌舵的工作,而把划桨的任务赋予更为高效的市场。在新公共管理理论中,政府类似市场经济条件下的企业组织,政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。

新公共管理的理念和操作模式对行政主导的传统公共管理是一种扬弃,它在克服传统公共管理人浮于事,提高政府管理效率,改变机构臃肿,降低管理成本等方面起到了积极作用。但在实践过程中又产生了新的困惑,最主要的问题是:从公共管理者与管理对象的角色定位上来说,新公共管理将政府与公民之间的关系简单等同于企业与顾客之间的关系,淡化了人本关怀意识;从公共管理的实施过程来说,在实践中不易区分公共部门与私营部门的差别,从而产生伦理上和责任上的问题;从公共管理的实践结果来说,由于新公共管理是按照市场化的规则运作的,在提高效率的同时也出现了一些腐败现象,从而导致公平与公正问题的产生。就是在这样的背景下,作为对新公共管理理论的批判和改良的结果,“新公共服务”理论应运而生。

“新公共服务”理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对 “新公共管理”理论的反思,特别是针对 “企业家政府”理论缺陷的批判而提出的一种全新的公共行政理论。所谓 “新公共服务”,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念,也即登哈特夫妇所说的“一种通过充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务”。[1](P3)罗伯特◦B◦丹哈特、珍妮特◦V◦丹哈特在其所著 《新公共服务:服务而非掌舵》一书的序言中,明确提出了 “新公共服务”理论包含的基本观点:1.政府的职责是服务而非掌舵;2.公共利益是目标而非副产品;3.思想上要具有战略性,行动上要具有民主性;4.为公民服务而不是为顾客服务;5.责任并不是单一的,即公务员不应仅仅关注市场,亦应关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益;6.重视人而不只是生产率;7.公民权和公共服务比企业家精神更重要。[1](P3)

“新公共服务”理论对西部地区教育管理改革有着积极的借鉴意义。随着落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的伟大实践逐步深入,党和国家采取了一系列有力的措施促进西部的经济、政治、社会、文化建设。教育领域,近年来,国家通过中小学危房改造工程、农村远程教育工程等方面的投资,西部地区农村学校的物质环境和办学条件得到了根本性的改善。又通过特设岗位教师政策以及“教育部支持西部地区教师培训计划”等项目的实施,西部农村中小学的师资队伍建设也取得了很大成就。现在,西部农村教育工作的重点正在由教育条件的改善转向教育教学质量的提高。但是,在西部农村教育发展过程中,管理体制和管理机制的改革仍然比较滞后,还有许多不符合教育规律的管理制度严重制约着西部地区特别是西部农村地区的教育发展,其中最受人诟病,但直至现在依然实行的制度就是 “末位淘汰制”。“末位淘汰制”在西部农村地区教育管理中盛行了多年之后,现在在公开的政策层面似乎 “销声匿迹”了,但在实际的操作过程中,依然有许多地方的教育行政管理者和校长把它奉为管理教师的法宝。

一、“末位淘汰制”的含义及操作程序

所谓 “末位淘汰制”,是指一度盛行于西部农村地区的一种教育管理制度,具体来说,就是由具体管理教师的农村学区或学校制定和执行的对教师工作业绩的一种考核、认定和管理的办法。其操作程序为:首先由学区根据本学区教育发展的实际,参照上年度基础教育质量年度目标完成情况,确定本年度基础教育年度质量目标,并将这一目标分解到下辖各个学校,再由各个学校将目标分解到教师个人。在整个目标体系中,有学校安全、校园环境、学生学业成绩等多项指标,但其中起决定性作用的因素只有一个,就是学生的考试成绩。到学年结束时,根据考核目标对教师教学业绩进行考核评价和认定,奖优罚劣。对于教学业绩排名最后的教师,则实行所谓的 “末位淘汰”,就是让该教师调离教学岗位或把该教师调动安排到生活条件更艰苦、教学质量更低的学校去。

二、“末位淘汰制”的危害

1.“末位淘汰制”是典型的以企业管理手段代替教育管理的做法,不符合教育规律,导致了学生发展严重不均衡的现象。教育作为培养人的活动,必然有自己的规律。一方面,从教育过程来看,理想的教育力求实现人的全面发展,不仅要传授知识、培养能力,还要提高人的审美趣味,促进人的个性和人格的协调发展,这就要求教师树立全面的人才观,把教书与育人有机结合起来;另一方面,从教育的结果来看,教育效果具有典型的滞后效应,一个学校、一个教师对学生产生的影响,有时候要等到若干年之后才能显示出来。末位淘汰的教师管理制度,是一种典型的用企业管理的手段代替教育管理的做法,它完全漠视社会主义教育促进全体学生全面发展的 “全人教育”理念,片面以学生一个学期或一个学年的学业成绩作为衡量教师工作业绩的最主要的甚至是唯一的依据。这就迫使教师为了保住自己的岗位,忽视学生的全面发展,单纯追求考试成绩,最终为此付出代价的是我们的学生。多年以来学生中出现的 “高分低能”、“人格异常”、“感情冷漠”、“精神空虚”等现象,与这种扭曲的管理评价制度不无关系。

2.“末位淘汰制”严重违反教育公平的原则,妨碍了包括教育公平在内的社会公平在西部地区的实现。对于教育公平的内涵,目前已有比较一致的看法,即指一个国家的公民在受教育活动中地位的平等性和公平的占有教育资源的现象,它是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。它主要包括教育起点公平、教育过程公平、教育结果公平三个方面。所谓教育起点公平,一是体现在公民教育权利平等,即指无论种族、民族、性别、职业、家庭出身、财产状况、宗教信仰有何不同,每个人都享有平等的受教育权利;二是体现在教育机会的公平,即指无论上述因素有何不同,每个人都享有均等的接受高质量教育的机会。所谓教育过程公平,主要是指每一个受教育者在教育过程中都能受到平等、公正的对待,一是体现在每一个学生在其受教育过程中,都能享受优质的、均衡的教育资源;二是体现在每一个学生在其受教育过程中,都能得到教师一视同仁的关注和呵护。所谓教育结果公平主要是指学业成就均等,它是指每个受教育者在经历了特定阶段的教育后,都能得到该阶段教育目标规定的、与其智力水平相符合的知识、能力、道德、个性等方面的全面、充分的发展。

“末位淘汰制”的实行,导致较为薄弱的师资力量不断流向农村相对薄弱的学校,事实上等于粗暴地剥夺了这些学校学生享受优质教育资源的权利。它从根本上有悖于我们追求社会公平正义的价值取向。不仅如此,它对于党和国家在教育领域为消除东西部发展差距所做的努力是一种残酷的消解。政府为了解决西部地区教师资源数量不足、质量不高的问题,采取了诸如 “特设岗位教师计划”、“农村教育硕士培养计划”等多项政策措施,目的就是从根本上改善西部地区特别是西部农村地区教师队伍的整体素质,尽可能使西部农村地区的学生享受到优质教育资源,但 “末位淘汰制”所起到的作用却与此完全相反,它必然成为西部农村地区教育公平实现的最大障碍。

3.“末位淘汰制”加大了教师的心理压力,不利于教师的身心健康。在 “末位淘汰制”这种管理制度下,许多教师尤其是教学能力相对薄弱的教师承受着巨大的心理压力,出现焦虑、失眠等不良精神反应,对教师身心健康造成极大危害。一些教育管理者也知道这种评价制度对教师造成的精神压力,但他们对此却有着比较 “独特”的理解。笔者曾与部分农村学校的校长交流过对这一制度的看法。许多校长认为,现在农村学校的教师不好管理,懒懒散散,没有上进心,因此,必须要用 “末位淘汰制”这样严格的制度约束他们、督促他们,才能使他们把心思用在工作上。但这些校长或许没有想到,教师工作上缺乏上进心的原因是复杂的,或许与学校的工作环境有关,或许与教师的待遇有关。不去考虑想法设法为教师创造良好的工作条件与和谐的工作氛围,而是简单地用 “末位淘汰制”这个 “法宝”去 “管”教师、“卡”教师,只能导致教师或战战兢兢、如履薄冰,或不择手段、恶性竞争,最终结果是学生的成长受到影响。

除了以上危害,“末位淘汰制”的存在,还有可能为教育管理领域的 “权力寻租”提供土壤,从而滋生教育腐败。

三、“末位淘汰制”在西部农村教育管理中依旧存在的原因

1.教育管理观念落后,不了解教育管理的特点和规律,是 “末位淘汰制”存在的思想根源。20世纪后半叶以来,随着西方企业管理理论引入学校管理领域,人本主义等管理理念开始在我国中小学校推广开来,引发了现代学校管理机制的变革,为教育的发展与改革提供了强有力的管理支持和机制保障,使质量与效率、竞争与创优、改革与发展的理念得到普遍的重视和实践,并取得了令人瞩目的成效。人本主义管理理念从理论源头上受到马斯洛“需要层次理论”和赫茨伯格的 “需要激励理论”的巨大影响。马斯洛在1954年发表的 《激励和人》一书把人的需要区分为五个层级,它们分别是生理需要、安全需要、感情与归属的需要、尊重的需要以及自我实现的需要。马斯洛的 “需要层次理论”不仅指出了人的需要是有不同层级的区分,而且指出这些需要是由低级到高级顺次排列的,个体只有低一层级的需要得到满足之后,才会产生高一层级的需要。作为组织要想高效率地实现自己的目标,就必须关注组织成员不同层次的需求,并不断创造条件满足这些需求。赫茨伯格1959年在其 《工作的激励》一书中提出了由保健因素和激励因素构成的两因素激励理论。这种理论认为:人们的工作效率取决于其工作态度,而工作态度又取决于人们需要被满足的程度,人们的需要是否能得到合理的满足,又受到工作本身和工作环境的影响。所以,组织应该在改善工作条件和工作环境方面进行投入,使员工能够感受到工作本身带来的乐趣,同时,还应该采取必要措施,不断从正面激励组织成员,尽量减轻成员的压力。然而,在西部农村地区的教育管理实践中,许多管理者依然还是沿用传统的行政管理的手段。他们把管理当做教育管理者的一种“特权”,把教师当做 “管理和控制”的对象。在部分农村校长的心目中,教师之所以需要管理,就是因为他们都是有惰性的,如果不用严格的措施去管理,这种惰性就会导致他们对工作漫不经心,应付差事,学校的教学质量就难以保证。这种观念,实际上是把管理者和教师严重的对立起来。“末位淘汰制”在西部农村学校管理中的盛行和到现在仍然存在,与这种落后的管理理念有着很大关系。

2.西部农村地区经济发展滞后,教育资源配置不均衡,是 “末位淘汰制”存在的现实土壤。由于我国幅员辽阔,人口众多,东西部地区在经济、政治、社会、文化建设方面存在着客观差距。表现在教育领域,就是西部地区的优质教育资源相对匮乏,特别是优质的人力教育资源严重不足。众所周知,西部农村中小学不仅师资力量相对短缺,教师学历水平相对较低,而且长期以来一直存在众多的代课教师。近几年,随着国家对西部地区教育投资力度的不断加大,代课教师的数量虽然有所减少,但依然没有绝迹。代课教师主要存在于西部比较偏远贫困地区的学校,这些学校不仅地处偏远,交通不便,生活条件也非常艰苦,大多数普通大中专毕业生不愿意到这些学校去任教,因此造成这些学校的师资力量本来就比较薄弱。而在 “末位淘汰制”的管理制度之下,被好一点的学校 “淘汰”下来的教师,最终的落脚点恰恰就是这些学校。这就造成一种现象:越是薄弱的农村学校,越是得不到优质的教育资源。而且,“末位淘汰制”得以流行,恰恰就是因为各个学校之间有一定的差异,相对薄弱的学校可以成为被淘汰教师的去处。如果所有的学校教学条件都相差不大,“末位淘汰制”也就没有了对教师的 “威慑”作用,因而也就失去了它存在的土壤。

3.僵化封闭的教育管理模式,是 “末位淘汰制”存在的体制性因素。由于西部农村地区的教育管理观念的相对滞后,加之我国传统文化中 “官本位”思想的作祟,也影响到我们的教育管理模式的改革进程。在很大程度上,西部农村地区的教育管理依然是一种基于行政管理的管理模式,远没有实现由单纯的 “行政化管理”向 “服务型管理”的过渡。表现在具体的管理实践中,这种行政化的管理模式以教育行政部门的 “人事权”作为管理的权力基础,以对教师的工作调动、职称晋升等作为管理教师的主要途径。也就是说,这种管理模式是以“管人”为最终目的和宗旨的,它所强化的是管理部门和管理者拥有的公共权力至高无上的地位。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”。基础教育管理作为一项重要的公共服务提供形式,是当前我国建设 “服务型政府”的重要组成部分。与这样的要求相比,当前西部地区教育管理过程中的公共服务意识还非常薄弱,这是 “末位淘汰制”在西部农村教育管理中得以存在的体制性根源。

四、“新公共服务”理论对西部农村教育管理改革的启示

传统的管理理念把管理看做一种科学行为,以提高被管理者的工作 “效率”作为核心追求,以“建章立制与责任目标分解”作为管理过程的起点,以 “控制与量化考核”作为管理过程的主要途径,以 “奖励与惩罚”作为管理过程中的主要手段,以“提高升学率”作为管理的最终目的。而在人本主义管理理念中,组织成员被视为与组织相并列的独立体,组织在管理中尊重成员的自我价值观念、发展目标,充分关注和满足组织成员的个体需求,争取实现员工个体目标与组织整体目标相一致,实现个人发展与组织发展的双赢。李海燕将这两种教育管理思想定位为以 “事”为中心的管理思想和以“人”为中心的管理思想。她认为,以 “事”为中心的科学管理理论、管理职能论和古典组织理论,把人看作是 “经济人”,而忽视人的情感和组织士气。在教育管理中体现为管理者把物质和金钱作为主要的刺激手段,重视对个体的激励、对工作消极者采取惩罚等措施。以 “人”为中心的行为科学理论把人看作是 “社会人”,管理的目的是对工作中人的社会需要的满足。在教育管理中表现为管理者把人际关系当作主要的激励手段,采用团体的激励方式,并重视非正式团体在满足社会需要中的作用。[2]而按照 “新公共服务”理论的观点来看,教育管理作为公共管理的一部分,它是建立在公共利益之上、建立在管理者作为公共行政人员全心全意为教师和学生服务的价值取向上的。它强调教师和学生作为公民的权利应当得到充分的尊重。认为“公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”;它强调教育行政部门角色的转换,认为政府不再是处于控制地位的唯一的 “舵手”,而只是非常重要的参与者,应该让更多的利益相关者直接参与到政策的制定和实施之中。

“新公共服务”理论对西部农村教育管理改革能够带来如下启示:

1.从教育管理机构的职能转变来说,要从单纯的行政管理走向管理与服务并重。教育管理机构在建设服务型政府的过程中,一定要注重自身职能转变,从单纯的行政管理走向管理与服务并重。教育管理机构对教育的管理,主要体现在调配教育资源、制定教育政策、进行教育督导等方面,而其对教育的服务则主要体现在建立教师支持服务体系,创造条件帮助教师提高业务水平,加强与社区联系沟通,积极改善学校办学条件,营造良好宽松的教育环境,促进学生健康全面发展等方面。

2.从教育管理干部的意识转变来说,要淡化权力意识,增强服务意识。浓重的权力意识和官本位思想是长期以来部分公共管理人员对自身身份认识上的痼疾,一旦有了这种权力意识和官本位思想,就会不知不觉把本来由公众赋予的 “公权”当做自己的 “私权”,当作自己拥有并可以任意支配的资源。表现在西部农村教育管理中,部分教育管理者不顾教育自身规律,滥用 “末位淘汰制”,其中重要的原因之一就是权力意识在做怪。他们总觉得自己拥有管理权力,教师就是自己的管理对象,可以任凭自己处置。就如西部某县教育局的领导在一个学校教师大会上针对部分代课教师对待遇过低的牢骚,疾言厉色训斥道:“你们还嫌工资低,待遇差,说自己端的是个没人要的 ‘泥饭碗'。告诉你们,就是这个泥饭碗,有的人想端还端不上呢。谁要是不想干了,可以马上走人。你今天走,明天我就可以让别人顶替你的位置。”很显然,这位领导从来没有设身处地为这些代课教师的境遇想过,更谈不到为教师服务的意识。在他的意识中,连这个 “泥饭碗”都是我给你的,你不感恩戴德还要吹毛求疵,就是不知好歹,我就要收拾你。胡锦涛总书记提出领导干部要坚持做到 “权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,就是要求我们的干部要真正淡化权力意识,增强服务意识。

3.从教育管理政策的导向转变来说,要增强人本观念,公平配置教育资源,促进学生全面发展。教育管理政策对整个教育管理改革有着重要的价值导向作用。在我国基础教育课程改革不断深化的今天,倡导学生生动、活泼、健康、全面发展是教育改革的主旋律,包括教育公平在内的社会公平正义是全社会共同追求的价值理想。我们的教育管理改革,应当自觉地对此作出积极回应。可以说,“末位淘汰制”和其他落后的教育管理思想和管理模式,很大程度上是纯功利化、纯行政化的教育管理政策的产物。因此,我们必须充分认识到 “末位淘汰制”的危害,从政策层面进行必要的改革和调整,彻底消除其存在的土壤,不断增强人本观念,公平配置教育资源,促进学生全面发展。只有这样,我们才能尽快缩小东西部地区教育发展的差异,努力实现教育公平,普遍提升教育质量。

[1]罗伯特◦B◦丹哈特,珍妮特◦V◦丹哈特.新公共服务:服务而非掌舵 [M].丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2004.

[2]李海燕.浅谈教育管理思想的发展[J].教学与管理,2002,(8).