探讨人防工程建设与城市地下空间的开发利用

崔岩

（大庆市人民防空办公室，黑龙江 大庆 163311）

探讨人防工程建设与城市地下空间的开发利用

崔岩

（大庆市人民防空办公室，黑龙江 大庆 163311）

人防工程与地下空间开发利用是一项系统而复杂的工作。在城市开发建设中,只有将人防工程建设与地下空间开发统筹考虑才能达到节省资金、有利于人防体系化的目的。

人防工程；建设；地下空间；开发利用

人防工程是提高城市抗御自然灾害和防空抗御能力的物质基础，又是城市建设的重要组成部分。随着城市化水平的提高，国内外形势的发展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以经济建设为中心的方向发展，逐步融入到地下空间综合开发利用中去。

一、人防工程建设在我国城市地下空间开发利用中的现状

我国地下空间的大规模开发利用是从修建人民防空地下室开始的。20世纪50年代，受当时国际国内环境的影响，全国修建了不少防空工程，由于以备战为目的，缺乏整体规划与设计，功能单一，质量低劣，布局与城市建设脱节，人防工程约占地下建筑总数的一半以上。改革开放后，各行各业的工作重点逐步转移到经济建设上来，人防部门于20世纪80年代初开始以平战结合的形式，或对一些早期人防工程进行改造，或新建一些具有商机的人防工程，发挥人防工程的综合效益。随着经济建设的迅速发展，高层、超高层建筑在全国各大中等城市拔地而起，地铁工程、地下行人街道、地下商场等地下建筑物的大量兴建，人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。特别在经济发达的地区，繁华的商业地段成为地下空间开发的热点和焦点，其地下空间的利用离不开以防灾救灾为目的的人防工程，开发利用地下空间是缓解城市发展中各种矛盾的有效措施，可以提供灾害时的避难空间、储备防灾物资的防灾仓库、紧急饮用水仓库以及救灾安全通道。但仅考虑人防作用势必影响其商业、交通、娱乐等功能的发挥，人防工程规划设计应纳入到城市地下空间综合利用中去，努力做到平战结合，使人民防空工程建设迈向健康、快速发展的轨道。

二、人防工程建设与地下空间开发过程中存在的问题

一是法规建设滞后。目前，从国家来说，地下空间开发相关法律法规还很不完善，相互间的衔接和细化还存在不足，出台的也只是部门规章，重收费、轻建设的思想导致了人防工程建设困难加剧。

二是认识片面。一种观点认为，人防工程建设和地下空间开发成本太高，经济上不划算。另一种观点认为，人防工程建设和地下空间开发只是大中城市的事，小城市不需要考虑。另一种观点，仅从单纯的、一次性、直接工程造价来衡量城市建设，没有结合拆迁费用和地面环境承载成本综合分析。后一种观点，没有充分认识到我国土地资源与城市建设的需求始终是一对尖锐的矛盾，密集的人口、密布的建筑、拥挤的交通，一样会给小城市建设和发展带来一系列难题。

三是产权模糊。地下建筑物的产权关系始终不明，投资者建设地下建筑物后拿到的使用权证，而不是所有权证，“产权模糊”已经成了阻碍人防工程建设和地下空间开发的最大瓶颈。

四是人防专项规划与城市总体规划不统一。规划的作用在于其能够使有关各方面有目的、有计划地去实施这一项工程。地下空间资源的开发，在我国没有长远的考虑，具体地讲，没有从战略的高度去制定综合细致的规划，人防从本身的需要出发，和建设、规划等有关部门制定了“相结合”规划，这个规划注重了人防利用地下空间的布局和开发设想，与城市建设结合只是从人防部门与地面建设减少矛盾的角度出发，从战备功能考虑来让资源发挥效益，服从于城市建设，服务于人防建设。

三、人防工程建设与城市地下空间开发应协调发展

（一）提高素质，加强对已建人防工程的管理。人防工程的开发利用要纳入到城市地下空间综合开发利用中去，这就对人防工程的规划设计、管理者的素质提出了新的要求。人防部门只有培养自己的专家，加大对地下空间规划设计、施工、新型建筑材料等科研、新技术开发的投入，广泛引进愿为人防事业献身的科技、管理人才，造就一支高素质的科研和施工队伍，拥有自身强大的技术支持，才有能力在综合开发利用地下空间资源的领域中拥有发言权；才有能力搞好人防工程建设，逐步深化对人防工程的管理和对已建的人防工程进行改造和实施功能转换。人防部门应全面开展对已建的人防工程的调查、统计、评估等研究工作，对那些改造投资大、经济效益差、人防功能低，或对地下空间资源的进一步开发利用造成障碍的人防工程予以拆除，对可改造利用的人防工程进行改造，提高其使用功能，发挥其综合效益。

（二）加强立法，规范开发行为是协调发展的保证。当前，各地政府越来越重视城市地下空间的开发利用，地下空间的建设速度也有所加快，但相关法律、法规滞后，一定程度上影响、制约了各方开发利用地下空间的积极性，必须使开发利用地下空间走上法制化、规范化的轨道，加强资源开发的立法工作。立法工作要采取分区推进，局部突破，区别对待，逐步逼近的原则，以争取“立法支持，保护产业和资源，加强宏观管理，创造良好的发展环境”为目的，以“突出特色，结合实际”为基本手段，通过立法规范以带动地下空间资源的开发和管理，使立法工作做到内容丰富，层次清晰，职责明确。应着眼于大局，着眼于未来，从国家战略利益的高度出发，全方位地考虑地下空间资源的保护与开发，在《人民防空法》中应突出地下空间资源综合开发利用的内容，如进一步明确人防地下室的产权处置问题和民间资金投入地下工程建设问题。

（三）提高认识，编制城市建设与人防建设相结合规划。城市建设规划是龙头，人防工程建设的规范性主要体现在规划环节上，有了规划才能筹划人防建设的蓝图，避免各项建设互相干扰，充分发挥效益，确保人防工程建设与城市建设同步进行。从某种意义上说，规划是政府行为又是法律行为，抓住了规划就抓住了龙头，就能保证人防建设始终保持经常化、规范化、法制化。人防工程规划作为城市地下空间开发利用规划的重要组成部分，在编制人防建设规划时，应根据城市发展需要，具有前瞻性和可操作性。规划内容包括：人防工程现状及发展预测，发展战略，开发层次、内容、期限、规模与布局，实施步骤，人防工程的具体位置，各地下空间之间的相互连通方式，与地面建筑的关系，及配套工程的综合布置方案，战备、社会、经济效益指标等。人防工程建设规划的编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展和防空作战的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使人防工程建设的开发利用同国家和地方的经济发展水平相适应。地下工程实行横向连通，地面建筑与地下工程协调配合。因此按照现代化城市的标准及早编制城市建设与人防建设相结合规划，可为城市的可持续发展奠定基础。

（四）科研攻关，加强地下工程的研究。随着战争方式和作战样式的变化，传统的防核、生、化武器的人防工程防护要求也应适应这种变化。要适应现代战争的特点，根据不同的人防工程，提出不同的防护标准。特别要提高各级人防工程的常规武器防护标准，降低开发地下空间为人防服务工程的防护标准，使地下空间能够更多地适应战时人防的要求。

〔责任编辑：李 霞〕

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1002-2341(2010)02-0122-02

2009-12-28

崔岩（1985—），女，黑龙江大庆人，助理工程师，从事人防工程研究。