浅析人防工程建设与城市可持续发展

梁福生

（大庆市人民防空办公室，黑龙江 大庆 163002）

浅析人防工程建设与城市可持续发展

梁福生

（大庆市人民防空办公室，黑龙江 大庆 163002）

人民防空工程是国防的组成部分，是现代化城市建设的重要方面，是城市抗灾减灾不可缺少的生命线工程，是防备敌人空中袭击、有效掩蔽人员和物资、保证战争潜力的重要设施。我们要立足于增强城市防空抗毁能力，以保护人民生命财产安全为目标，加快人防工程建设，促进城市在安全、平稳中快速发展。

人防工程；建设；城市发展

人民防空工程是国防的组成部分，是现代化城市建设的重要方面，是城市抗灾减灾不可缺少的生命线工程，是防备敌人空中袭击、有效掩蔽人员和物资、保证战争潜力的重要设施。站在城市宏伟的建筑群上远眺，鳞次栉比的高楼拔地而起，人防工程建设走与城市建设相结合的道路，是现代城市建设的需要，是牢固人民战争新的“地下长城”、维护国家长治久安的需要。这就要求我们立足于增强城市防空抗毁能力，以保护人民生命财产安全为目标，加快人防工程建设，促进城市在安全、平稳中快速发展。

一、人防工程在城市可持续发展中的重要作用

新中国成立以来，我们党和国家始终高度重视人民防空工作，积极做好人民防空准备。改革开放后，各行各业的工作重点逐步转移到经济建设上来，人防部门开始以平战结合的形式，或对一些早期人防工程进行改造，或新建一些具有商机的人防工程，发挥人防工程的综合效益。随着经济建设的迅速发展，高层、超高层建筑在全国各大中等城市拔地而起，地铁工程、地下行人街道、地下商场等地下建筑物大量兴建，人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。随着经济的发展和未来战争中城市安全防护的需要，人们已经深刻地认识到了加快城市人防工程建设的重要性，在提出建设现代化城市的同时，提出了优质高效建设现代化人防工程的目标。

二、城市人防工程的现状分析

1986年国家颁布了《人民防空条例》，1996年又颁布了《中华人民共和国人民防空法》，强制性规定城市新建民用建筑必须结合地面建筑修建可用于战时防空的地下室，即所谓的“结建”工程，其功能主要体现在远可以应对战争，防患于未然；近可以防灾减灾，提高城市应急能力。国家对结建工程颁布的严格的技术战术标准，使防空地下室建设，不仅要具备防核武器、化学武器、生物武器等各种破坏性打击的能力，同时要为战时和和平时期人员的掩蔽提供必备的生存条件。特别在经济发达的地区和城市，繁华的商业地段成为地下空间开发的热点和焦点，其地下空间的利用离不了以防灾救灾为目的的人防工程，但仅考虑人防作用势必影响其商业、交通、娱乐等功能的发挥，人防工程规划设计应纳入到城市地下空间综合利用中去，积极开展平战结合，使人民防空工程建设迈上健康、快速发展的轨道。

三、城市地下空间开发过程中存在的问题

1.管理体制缺陷，严重制约着城市地下空间的开发水平。我国的地下空间开发始于人防工程建设，并形成了独具特色的军地双重领导的管理体制。由于与城市基本建设管理体制和城市规划管理的差异较大，在城市建设中“条块分割、多头管理、缺乏统一”的弊端也比较突出，严重制约了城市地下空间的开发建设。

2.认识偏差，制约了地下空间的开发利用。地下空间资源开发有其独有的特点，即：投资大，施工难度大，受开发地理位置和交通环境的限制。因此，在城市发展过程中仍以传统做法为主，向高空发展，向城郊拓展，忽视并放弃了对地下空间的开发利用。此外，有些人对人民防空的地位和作用认识不清，存在“无战论”、“无用论”、“无功论”的思想，把人防工程简单地理解为战时防空。由于受上述理念的影响，致使本应开发利用的地下空间没有开发利用，例如很多的城市广场、公园和绿地都留下了历史的遗憾。

3.法制不健全，影响城市地下空间的开发和管理。我国地下空间的开发程度较低，政策法规还不完善。宏观调控手段缺乏约束性，这样就阻碍了开发利用地下空间的发展进程。具体地讲，即对地下空间资源的开发管理、资金投入、产权分配、执行管理等方面缺乏规范管理，使开发地下空间的这种初级开发表现为无序状态。因此，要提高开发程度和管理水平，必须加强立法工作。

4.人防专项规划与城市总体规划不统一。规划的作用在于其能够使有关各方面有目的、有计划地去实施这一项工程。地下空间资源的开发，在我国缺少长远的考虑，具体地讲没有从战略的高度去制定综合细致的规划，只是人防部门从本身的需要出发，与建设、规划等有关部门制定了“相结合”规划，注重了人防利用地下空间的布局和开发设想，与城市建设结合减少只是从人防部门与地面建设的矛盾，但从战备功能考虑还不够。

四、加快人防工程建设，促进城市可持续发展的建议

1.提高素质，加强管理。将人防工程的开发利用纳入到城市综合开发利用中，是人防事业发展的必由之路，这就对人防工程的规划、设计和管理者提出了新的要求。因此，人防部门只有培养自己的专家，加大人防工程规划设计、施工、新型建筑材料等科研、新技术开发的投入，广泛引进愿为人防事业献身的科技、管理人才，造就一批高素质的科研和施工队伍，拥有自身的强大技术支持，才有能力在综合开发资源的领域中拥有发言权，才有能力搞好人防工程建设，才有能力逐步深化对人防工程的管理和对已建的人防工程进行改造和实施功能转换。同时，还要全面开展对已建的人防工程的调查、统计、评估等工作，对那些改造投资大、经济效益差、人防功能低的人防工程予以拆除；对可改造利用的人防工程进行改造，提高其使用功能，发挥其综合效益。

2.加强宣传，提升理念，努力营造人防工程开发利用的良好环境。要把开发利用地下空间资源的宣传作为一项重要工作来抓，紧扣时代脉搏，不断加大宣传力度，扩大社会影响，努力形成全社会热心支持、积极参与的良好局面。

一是宣传对象要有广泛性。首先，要重点做好领导干部的宣传。要利用召开会议、汇报工作、党校培训的契机，向当地党委、政府领导宣传地下空间开发利用的重要意义，以引起领导的关注和重视；其次，要邀请人大代表、政协委员视察检查人防工作，扩大人防影响；再次，要面向社会各阶层广泛宣传。人民防空建设是利国利民的社会公益事业，它需要全社会的理解支持，需要社会各界力量参与建设。因此，我们在做好人防宣传教育“五进”的同时，更要注重让市民真正感受到人防工程开发利用的实惠，以营造全社会关心、支持、参与人防工作的良好氛围。

二是宣传内容要有针对性。要围绕忧患意识、责任意识、创新意识开展对地下空间开发利用的宣传。认真抓好《人民防空法》和国务院、中央军委4号文件的学习贯彻，加大国内外人防工程开发利用典型经验的宣传力度，加强经济社会发展和安全形势教育，努力使各级各类人员充分认识人防工程开发利用的重要性、紧迫性和可行性。

三是宣传形式要有多样性。要采取多媒体电视专题片、广播、报刊、挂图展览、实地参观、典型介绍、专家讲座等形式，增强宣传效果，为加快人防工程开发利用奠定坚实的思想和理论基础。

3.加强立法，规范开发，保证协调发展。当前，城市人防工程的开发利用越来越受到重视，建设速度也有所加快，但相关法律法规滞后，一定程度上影响制约了各方开发利用的积极性。因此，必须使开发利用人防工程走上法制化、正规化的轨道，加强资源开发的立法工作，采取分区推进、局部突破、区别对待、逐步逼近的原则，以争取“立法支持，保护产业和资源，加强宏观管理，创造良好的发展环境”为目的，以“突出特色，内容丰实，结合实际”为基本手段，通过立法规范以带动地下空间资源的开发和管理。要使立法工作做到有特色，内容丰富，层次清晰，职责明确。

4.提高认识，合理规划关键。城市建设规划是龙头，人防工程建设的规范性主要体现在规划环节上，有了规划才能筹划人防建设的蓝图，避免各项建设互相干扰，充分发挥效益，确保人防建设与城市建设同步进行。从某种意义上说，规划是政府行为又是法律行为，抓住了规划就抓住了龙头，就能保证人防建设始终保持经常化、规范化、法制化。人防工程规划作为城市资源开发利用规划的重要组成部分，在编制人防建设规划时，应根据城市发展需要，具有前瞻性和可操作性。规划内容包括：人防工程现状及发展预测，发展战略，开发层次、内容、期限、规模与布局，实施步骤，人防工程的具体位置，各地下空间之间的相互连通方式，与地面建筑的关系，及配套工程的综合布置方案，战备、社会、经济效益指标等。人防工程建设规划的编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展和防空作战的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使人防工程建设的开发利用同国家和地方的经济发展水平相适应。因此，按照现代化城市的标准及早编制城市建设与人防建设相结合规划，可为城市的可持续发展奠定基础。

5.科研攻关，加强技术支持。随着战争方式和作战样式的变化，传统的防核、生、化武器的人防工程防护要求也应适应这种变化。要适应现代战争的特点，根据不同的人防工程，提出不同的防护标准。特别要提高各级人防工程的常规武器防护标准、降低开发地下空间为人防服务工程的防护标准，使地下空间能够更多地适应战时人防的要求，从而最大地满足人防防护的要求。同时，还要认真研究平战功能转换措施，做到既满足平时需求，又满足战时需求，从而使人防工程开发尽量不影响开发者投入效益，使人防工程防护协调发展。

总之，加快人防工程的开发利用，是城市经济飞速发展和城市空间需求急剧增加的客观要求，是增强城市防护能力、增加就业岗位、缓解交通拥堵、改善城市环境的重要措施，是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的必由之路。

〔责任编辑：迟云龙〕

TU984.1

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1002-2341(2010)02-0119-03

2010-03-12

梁福生（1981—），男，黑龙江鸡西人，科员，从事人防理论研究。