试论惩防一体化在职务犯罪侦查与预防衔接中的应用与完善

高松林，崔小龙

（重庆市人民检察院第三分院，重庆 408000）

□法学

试论惩防一体化在职务犯罪侦查与预防衔接中的应用与完善

高松林，崔小龙

（重庆市人民检察院第三分院，重庆 408000）

职务犯罪侦查与预防是检察权体系中的两项重要内容，二者的有机衔接与配合则是对检察权自身的升华与完善。司法实践中，各级检察机关对职务犯罪侦查与预防相衔接探索的成效已经初见端倪，但仍面临重重困境，而惩防一体化理念的提出，则为职务犯罪侦查与预防衔接提供了方向，具体可以从组织机构、具体制度和办案活动等方面进行探索。

职务犯罪；职能；惩防一体化

法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩治犯罪，注意激励良好的风格，多于施用刑罚”。从中可以看出，预防犯罪对于遏制犯罪起着极其重要的作用。同理，打击职务犯罪可以产生一定的威慑力，使国家工作人员不敢犯罪；但预防职务犯罪则可以使他们不想和不能犯罪，只有坚持标本兼治，才能从源头上减少职务犯罪，减少此类犯罪对国家和人民所造成的损失，而职务犯罪侦查与预防工作的有效衔接则是实现这一目标的重要途径。

一 职务犯罪侦查与预防衔接的内涵解析

（一）概念特征

从理论上明确职务犯罪侦查与预防衔接机制的概念，首先应明确职务犯罪侦查与职务犯罪预防的概念。依照刑事诉讼法第82条关于侦查的和案件管辖分工的规定，职务犯罪侦查是指检察机关在办理职务犯罪过程中，为了揭露和证实犯罪嫌疑和刑事责任的有无，收集证据、查缉犯罪嫌疑人，依照法定程序而采用特定侦查手段等活动的总称[1]。这一概念包括以下四层意思：其一，主体是法律规定的人民检察院；其二，它的对象是职务犯罪案件；其三，职务犯罪侦查的手段是法定的专门调查工作和有关强制性措施；其四，职务犯罪侦查的依据是法律的规定或授权。作为检察机关法律监督的主要手段和形式，职务犯罪侦查已经发展成为国家政治生活中惩治腐败的主要利器。

而职务犯罪预防就是指国家、社会（群体、组织）和个人所采取的旨在消除犯罪原因，分解、减少犯罪机会、威慑和矫正犯罪人，从而防止和减少职务犯罪发生的策略与措施的总和[2]。检察机关的职务犯罪预防则是从参与预防的主体不同而划分出来的，检察机关预防职务犯罪工作是指检察机关根据我国宪法和法律的规定，在履行法律监督职能的过程中，结合查办案件，深入分析研究职务犯罪发生的原因、特点和规律，有针对性地提出预防对策，调动社会各方面的积极因素和力量，以有效遏制或减少职务犯罪的发生所开展的防范活动。简而言之，“检察机关职务犯罪预防是指检察机关基于法律监督职权，以减少和限制职务犯罪的发生为目的而采取的各种防范性、控制性、预警性、预测性的措施和行为。”[3]

因此，检察机关的职务犯罪侦查与预防衔接机制就是为了有效减少和遏制职务犯罪的发生，创造高效廉洁的社会政务环境，检察机关在履行法律监督职能过程中，依法运用各种法律手段，对已经发生的职务犯罪给予严厉惩治，同时对各种潜在的职务犯罪因素和现象进行调查研究，双管齐下，标本兼治，将职务侦查和职务犯罪预防有机结合起来的各种体制机制的总称。它是检察权内部权能的自我修正完善，是节约司法资源的有效实现途径，也是适应社会形势发展的必然要求。

（二）理论分析

职务犯罪侦查与预防衔接机制具有充分的理论基础、法律依据和体制优势。

1.理论基础。职务犯罪产生的一般规律表明了职务犯罪的可预防性，检察机关可以通过采取各种有效措施来达到预防的目的，而人们控制职务犯罪的具体手段包括惩罚与预防两种。一方面，对职务犯罪的预防是在犯罪发生之前，使用教育、行政等非刑事处理方法，具有超前性、主动性，易于为社会接受；而惩治则是在犯罪对社会造成实际危害后而采取的补救措施，一般采取强制的严厉的方法，对犯罪分子具有极大的威慑力，两者互为补充，不可分割，没有强有力侦查作后盾的预防有可能走向弱化的边缘，而没有预防的侦查则有可能陷入工具主义的深渊。因此，职务犯罪侦查与预防相衔接是依据职务犯罪案件自身的发生发展规律而进行的积极应对措施。同时，职务犯罪的因果性、可控性原理以及系统论的相关原理也为职务犯罪侦查与预防衔接提供了理论支撑。

2.法律依据。检察机关开展预防腐败工作有着充足的法律依据。联合国《关于检察官作用的准则》第15条规定，“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”而《中华人民共和国宪法》规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”，“国家通过思想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，加强社会主义精神文明建设”。《人民检察院组织法》规定:“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”尽管上述规定还不够具体化，但可以认为，这些内容是检察机关开展职务犯罪侦查与预防的法律依据。因为法律监督是一个外延较为广泛的概念，拥有侦查和预防权能是其应有之义，而将二者有机衔接起来更是对检察权配置的一种优化与完善，在法律依据上理应得到支持。

3.职能优势。检察机关是国家的法律监督机关，负有对国家公职人员贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的侦查、起诉职责。在受理案件线索的环节上，可以了解到各个方面潜在的职务犯罪信息，为党委、政府提供防止腐败的决策参考；在侦查环节上，可以了解到各方面的制度缺陷和管理漏洞，发案规律；在审查起诉环节上，可以针对不同案件的不同情况，帮助总结教训，提出预防建议；在审判环节上，可以借助法庭公审发表公诉意见，既揭露已然犯罪，又可震慑未然犯罪。作为法律监督机关，既熟悉法律规定，又有法律监督的手段，在开展职务犯罪预防工作方面有独特的职能优势，能极大地提高预防的成效。

二 职务犯罪侦查与预防衔接的实践与经验

经过多年的实践，各级检察机关对职务犯罪侦查与预防衔接的工作机制进行了积极探索，虽然未见成型的做法和模式，但在实际工作中已经自觉将侦查与预防结合起来。预防职务犯罪是一项系统的社会工程，作为专司法律监督职能的司法机关，人民检察院的职务犯罪预防工作始终以侦查办案活动为基础，将侦查活动与预防工作紧密结合，突出预防工作的专业性、实效性和权威性，具体而言，有以下几种方式：

一是职务犯罪个案预防与侦查办案的衔接配合。所谓个案预防就是检察机关根据查办的具体职务犯罪案件对发案单位及相关人员开展预防工作。这是检察机关开展预防工作的主要方式，因为查办职务犯罪活动是检察机关的重要职责，也是预防工作开展重要依托，其主要工作方式是通过对查办案件，深入分析犯罪产生的原因，对查办案件过程中发现的制度漏洞及管理缺陷方面进行剖析，并提出有针对性的检察建议。在这方面，重庆市涪陵区检察院早在2000年进行了改革和尝试，职务犯罪预防机构与侦查部门联合行动，开展以检察建议为主要内容的“六个一活动”，即选择典型案例，责成犯罪嫌疑人写一份悔过书，以教育罪犯并警示他人；与发案单位召开一次座谈会，共同分析发案原因；针对管理上的漏洞，提出一份书面建议；上一堂法制课，扩大教育效果；督促发案单位制定一份整改措施，帮助企业整改；对发案单位进行一次回访考查，督促检察建议落实。

二是职务犯罪专项预防与侦查办案的衔接配合。所谓专项预防就是检察机关与有关项目主管部门对专门项目实施的职务犯罪预防。在专项预防中，检察机关要与城建或者计委等部门联系，并与纪委监察职能部门配合，对政府和企业投资的重大建设工程项目进行跟踪预防，收集和掌握有工程建设方面的政策、法规和条例，研究相关项目进展过程中的职务犯罪特点，并根据已经查办的职务犯罪案件情况，对工程的招投标、技术质量鉴定、竣工验收等活动进行同步监督，在不介入相关工程建设单位经济活动的前提下提出预防犯罪的建议和对策，做到到位而不越位。以重庆市检察机关为例，根据在职务犯罪侦查过程中发现的行贿受贿事实，将相关行贿单位和人员的基本信息录入计算机管理系统，在此基础上建成了重庆市检察机关行贿档案查询系统，给相关单位的廉洁准入审查提供依据。在建成后运行短短一年的时间内，就对718家投票单位进行了清白审核，共查出有行贿记录的单位11个，有行贿记录的个人4人，收到了积极的社会效果[4]。

三是职务犯罪系统预防与侦查办案的衔接配合。所谓系统预防就是检察机关在某行业或系统开展的职务犯罪预防工作。根据检察机关职务犯罪侦查部门一段时间内查处的某一行业或系统的职务犯罪案件特点和规律，深入发案较为集中的行业或系统开展预防工作，在一定时间内遏制某一行业高发案的势头，达到抓一线、防一片的社会效果，实现职务犯罪侦查与预防工作的有机衔接。实践证明，检察机关充分发挥检察职能，结合办案，为国有企业改革和发展、支持国家西部大开发、三峡水利工程建设等行业和领域开展系统预防，取得了明显的法律、社会和经济效果。

四是职务犯罪网络预防与侦查办案的衔接配合。所谓网络预防就是在党委领导、人大监督和政府支持下，检察机关和有部门在多个行业和单位同时开展职务犯罪预防活动，形成点线面结合的立体预防模式。通过成立预防职务犯罪指导协调小组等形式，指导协调行业和单位抓好预防工作，建立区域性的预防职务犯罪网络体系。同时，在防患于未然的基本原则下，根据预防职务犯罪过程中发现的线索和情报，检察机关职务犯罪侦查部门也要加强对相关职务犯罪活动的打击惩治工作，做到打击和预防双拳出击，两手抓，两手硬。

三 职务犯罪侦查与预防衔接的困境分析

总体而言，经过多年的探索和实践，检察机关职务犯罪侦查与预防衔接工作取得了一定成效，相关工作衔接配合的成效也初见端倪，但实事求是地说，理论上对检察机关职务犯罪侦查与衔接的研究还处于初始阶段，实践中对检察机关职务犯罪侦查与衔接的尝试还大多停留在萌芽状态，简单概括就是：检察机关职务犯罪侦查与预防各自为阵的现象仍然普遍存在，导致职务犯罪侦查工作面临重重困难的同时，职务犯罪预防工作更是面临被边缘化的威胁，究其原因，主要以下几点：

一是重打击轻预防的思想仍未能完全消除。中国共产党第十五次全国代表人会系统表述了反腐败的方针政策：“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生的土壤。党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与，坚决遏制腐败现象。”但一些单位和个人，没有从战略的高度来认识预防工作的重要性、必要性和长期性，对预防工作重要性的认识严重不足。即使在检察机关内部也存在一些错误观念，认为职务犯罪侦查是“业绩工程”，预防职务犯罪工作固然能在一定程度上遏制腐败，但在实践中总是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，查办职务犯罪才是硬任务，而预防工作是软任务，是“务虚”。

二是现有的检察机关侦查与预防部门的设置体系也制约了侦查与预防衔接的效果。在检察机关的内设机构设置体系中，职务犯罪侦查与职务犯罪预防分属两个不同的部门，这也就导致在实际的工作过程中，职务犯罪侦查与预防的资源不能共享，难以形成强有力的遏制腐败的合力。众所周知，检察机关具有查处职务犯罪的职权，相应也应具备预防职务犯罪的权能，但是否有必要作为一个独立于职务犯罪侦查的业务部门而单独设置，则存在一些问题：一是没有法律的明确授权；二是在国家已经设立职务犯罪预防局的情况下，检察机关的职务犯罪预防部门面临着职能和地位上的尴尬；三是由于机构设置上的“打防分离”，直接造成预防工作职能化探索的举步维艰和侦查工作线索搜集的渠道狭窄。

三是目前的内部考核体制也影响了职务犯罪侦查与预防衔接的有效开展。一方面，职务犯罪案件本身的特殊性，其隐藏时间较长，隐蔽性较高，除非案发，在短期内很少被外界所知悉，同时，职务犯罪预防工作的具体实施和被预防对象两者都是在检察机关外部，预防效果很大程度上取决于相关预防单位的工作态度和配合程度，如何评价职务犯罪预防工作的成效，设置科学的考核体系成为难题。另一方面，由于在检察机关年度工作安排和业绩考核中，预防所占分值极小，加之缺乏一整套对预防活动质量和效果的科学评价体系，包括职务犯罪侦查部门在内的各内设机构由于受考核指挥棒的影响，不自觉地将预防工作放在相对次要的位置，客观上加大了职务犯罪侦查与预防相衔接的难度。

四 建立“惩防一体化”职务犯罪侦查与预防衔接机制的初步构想

（一）基本目标：惩防一体化是实现与优化检察职能的有效路径

惩治职务犯罪与预防职务犯罪的关系，实际上同事后监督与事前监督的关系是一样的，而事前防范性监督、事中过程性监督则由于操作相对困难而开展得很不够，正因为如此，这正是我们在今后的实践中需要努力探索和不断强化的。实际上这三种监督方式并不是截然分开的，而是前后衔接的，有时呈现相互交错融合状态，从而形成一个完整的法律监督运行机制。[5]所以，职务犯罪侦查与预防互相衔接，是强化法律监督的机制建设的重要内容，也完全符合检察机关法律监督职能和法律监督机制运行特征。在这方面，江苏省人民检察院的尝试值得我们借鉴。江苏省检察院预防处于2006年在检察工作务虚会交流材料提出了“围绕加强检察机关法律监督能力建设，确立惩治和预防一体化的理念”的要求，然后又在《2006年全省检察机关预防职务犯罪工作意见》中，正式提出了“全方位推进惩治和预防工作一体化建设”的要求。而重庆市南岸区检察院也建立健全了以案件材料移送、介入侦查、联合开展案件讨论、提供职侦线索为主要内容的“侦防一体”工作机制，并在实践中取得一定成效。因此，我们认为职务犯罪侦查与预防衔接机制建设应以惩防一体化为基本目标，惩中有防，防中有惩，将职务犯罪侦查与预防工作有机联系起来，具体而言，就是实现职务犯罪侦查与预防衔接工作的职能法定化、手段多元化和机制专业化。

职能法定化，就是职务犯罪侦查与预防衔接应将侦查与预防工作的职能以法律的形式固定下来，如果侦查与预防的职能都没有得到法律的认可，就谈两者相互衔接完全属于无稽之谈。检察机关对职务犯罪侦查的职能早已经得到法律的明确认可，在社会范围内也得到了人民群众的拥护，不再赘述。而关于检察机关预防职务犯罪的职能及机构设置在学界和实务界则争议较多，因此，我们应从法律层面明确检察机关的职务犯罪预防权能，一方面可以通过争取最高检以司法解释的名义明确，另一方面也可以先从地方立法着手予以明确。关于其机构是否需要专门设立，我们认为可以将现有的对职务犯罪预防权能交由侦查部门执行，这也符合现有检察权中各业务部门都分散拥有对相关犯罪进行预防职责的现状。手段多元化，就是指职务犯罪侦查与预防衔接的手段不应局限于传统的就案办案，以案说法的思维定式，综合运用现代计算机信息技术以及先进的机构管理经验等手段，创新衔接的方式和手段。机制专业化是惩防一体化理念中最重要的内容，这可以主要从建立优势互补的基础性制度入手，然后循序渐进，逐步完善，最终建立起符合检察权运行规律的工作职责明确、协调配合有力、机制运行顺畅、工作成效明显的职务犯罪侦查与预防衔接的工作机制。

（二）具体设想

1.组织机构的衔接。一是搭建一个平台。从本质上讲，职务犯罪侦查与预防是有效遏制腐败犯罪的两种手段，在共同目标和运行载体上具有共同性，因此，将此二项权能交由一个机构实施具有可行性。具体来讲，在市级以下检察机关可以将现有反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪以及其他相关的职务犯罪查处部门进行整合，将上述两项职能交由一支队伍行使，成立一个统一的对专门职务犯罪进行惩防的机构。在这方面，经最高人民检察院批准，重庆市检察机关早在2002年就率先挂牌成立了职务犯罪侦查局，将反贪和反渎工作有效结合，在实践中提高了检察机关查办职务犯罪的能力和水平。而深圳市盐田区检察院于2006年的改革则更为彻底：将反贪、渎职检察以及预防部门合并成为统一的职务犯罪侦查局，将惩治和预防职务犯罪的能力提升到一个新的层次。通过改革试点的成功经验证明，设立统筹协调侦查与预防两项职能的职务犯罪侦查局是完全可行且有价值的。

二是打造两支队伍。打击职务犯罪和预防职务犯罪虽然在目标上具有同一性，但毕竟属于两种不同的性质的工作，在有效衔接的基础上，还应打造两支不同专业水准的队伍。对职务犯罪查处队伍来说，如何提高侦查技能和加大科学文明查办案件的水平是当务之急，最高检以及地方各级检察院也都进行了卓有成效的探索和努力。而在提高预防职务犯罪队伍的能力上，则稍显落后。因此，我们要下大力气改变这种格局，着重提高职务犯罪预防人员的调查研究能力。因为调查研究是开展职务犯罪预防工作的主要手段之一，而要提高这种能力就必须加强对相关人员使用科技手段获取相关数据和信息的能力、运用科学方法分析相关数据信息的能力、通过书面形式剖析相关职务犯罪现象并在此基础上总结相关经验作法的能力。此外，职务犯罪预防队伍的组织协调能力也应纳入培训的重要范畴。

2.工作制度的衔接。即通过座谈建立协调机制，通过办案建立合作机制，通过研讨建立服务机制。要加强职务犯罪侦查与预防的衔接，就必须建立和完善相关工作制度的衔接。一是要通过座谈建立协调机制，职务犯罪侦查与预防存在一个此消彼长的关系，如何协调好二者的两难关系，成为强化二者衔接必须面对的问题。我们认为，预防工作的好坏不一定直接导致侦查工作的开展，因为职务犯罪作为一个社会问题在各个历史时期都必然存在，不可能因为预防工作有效开展和侦查工作的大力进行就必然导致腐败的消亡，只有侦查部门和预防部门的同志深入交流，才能消除这种认识误区，因而建立一个高效务实的协调机制成为必然。二是要通过办案建立合作机制。职务犯罪侦查与预防是一个问题的两个方面，如果处理得好，会使二者相得益彰，也只有在办案过程中，侦查和预防的互补作用才能真正体现，比如在相关信息情报的共享以及利用上，职务犯罪侦查与预防应该通力合作，在分析已经发生的职务犯罪案件时，预防部门也要注意听取及了解侦查部门在办案过程中收集到的有价值信息，以有利于预防工作的针对性。三是通过研讨建立服务机制。职务犯罪案件的发生是众多复杂社会问题的集中反映，单纯依靠侦查办案可能会影响社会政治环境的稳定，单纯依靠预防活动也有可能使检察机关的反腐败工作成为纸上谈兵，如果要将二者结合起来，真正发挥检察机关为党委政府相关政策及战略出台的参谋助手作用，就客观上要求两个部门互相合作，建立起长效的决策服务机制，认真分析侦查及预防工作的具有价值作用的信息，及时上报相关部门，发挥三个服务的作用。

3.办案活动的衔接。完善预防工作中对相关信息的收集与分析，让预防工作成为侦查工作的情报库。办案是检察机关发挥法律监督职能的主要方式，因此，职务犯罪侦查与预防的成效也只有在办案活动中才能真正得以体现。一方面，要加强预防工作中情报的收集整理，完善预防工作中对相关信息的收集与分析，努力成为侦查工作的情报库。职务犯罪预防部门在对相关行业开展预防工作的过程中，不仅可以收集到相关行业的基本信息和情况，为侦查部门将来的办案活动提供基础性资料，还可以对相关行业可能发生的职务犯罪苗头进行预测，为侦查部门直接提供案件信息情报，因为侦查部门的人员由于其身份的特殊性，如果直接到相关单位进行调查，一来违反了初查的相关规定，二来也会影响相关单位的正常秩序，甚至可能暴露目标，影响侦查工作的进行。要实现上述目标，则对我们提出了更高的要求，除了继续坚持现有工作中好的做法和经验之外，更多的是需要创新与探索，包括如建立科学的信息收集系统和分析系统，如何处理好预防工作与侦查工作的界限，如何将预防工作中发现的有价值的情报转化为案件线索，等等，这些都是需要在实践探索中必须解决的问题，比如可以充分发挥预防部门广泛收集舆情信息，为侦查工作提供线索的职能，通过预测预警为侦查部门查办案件提供线索支持，从而构建惩防一体化的衔接格局。

拓展侦查活动中对相关职务犯罪的分析研究，使侦查工作成为预防工作的智囊团。职务犯罪案件发生后，由于侦查人员有查办职务犯罪案件中，对犯罪分子以及犯罪事实具有更加直观和深入的了解，特别是对一些导致犯罪的诱因和犯罪活动的形成演变更具有亲历性，如果将这部分有用且不涉及隐私的信息转化为预防工作的主要素材，那预防将更具针对性，对相关单位和人员教育及警示作用也更加明显。这就要求合并为统一职务犯罪侦查局下的侦查部门与预防部门的人员要加大对相关信息资源的共享利用。比如合并后的职务犯罪侦查局的负责人工可以将预防部门的人员抽调到办案活动当中去，相关人员在充分熟悉案情的基础上，通过讯问犯罪嫌疑人掌握犯罪动机、作案手段、犯罪根源等情况，也可以深入发案单位采取座谈、走访等方式，深入查找引发犯罪的制度缺陷和管理漏洞，增强预防工作的针对性，这样既可以解决现有侦查人员不足的问题，也能为预防工作提供更加鲜活的材料；同时，整合后的机构负责人也可以安排参加侦查工作的人员参与到相关预案制定的过程中，通过召开案件分析讨论会，发挥侦查部门熟悉案情优势，集思广益，从完善管理、健全制度、堵塞漏洞等方面研究切实可行的防范对策，让侦查过程中发现的普遍性、苗头性问题得以直接反映到职务犯罪的预防工作中去，增强预防措施的操作性和实际效果。

[1]朱承保.试论职务犯罪侦查权[D].华东政法大学，2007.4.

[2]高一飞.刑事法的中国特色研究[M].北京：中国检察出版社，2002.56.

[3]林 品，马长生，蔡雪冰.腐败犯罪学研究[M].北京：北京大学出版社，2002.116.

[4]张 莎，陈建舟.行贿查询系统运行近1年，11单位、4人被取消投标资格[N].重庆日报，2005-07-07.

[5]陈正云.试论我国法律监督架构及其属性[J].人民检察，2006，（3）.

Integrating Punishment with Prevention in the Linkage of Duty Crime Investigation:Application and Perfection

GAO Song－lin，CUI Xiao－long
(The Third Branch of People’s Procuratorate of Chongqing Municipality,Chongqing 408000,China)

The investigation and prevention of duty crime are two important aspects of procuratorial power system.The linkage and coordination of the two are the distillation and perfection of procuratorial power itself.In judiciary practice,precuratorial organs at various levels have found some means of connecting the investigation and prevention of duty crimes,but they are still confronted with a lot of difficulties.The proposal of integrating punishment with prevention has pointed out the direction of linking the investigation and prevention,which can be further explored from aspects of organizations,concrete systems and case handling activities,etc.

duty crime;functions;integrating punishment and prevention

D924.393

A

1674-3652（2010）01-0089-06

2009-10-11

高松林（1969- ），男，安徽巢湖人，重庆市人民检察院第三分院副检察长，高级检察官；崔小龙（1981- ），男，重庆武隆人，重庆市人民检察院第三分院研究室干部。

[责任编辑：冉建红]