欧盟金融监管改革中的Lamfalussy程序

2010-08-15孙秀娟

财经理论研究 2010年5期

关键词：欧盟委员会成员国指令

孙秀娟

(南京审计学院法学院,江苏南京 210029)

欧盟金融监管改革中的Lamfalussy程序

孙秀娟

(南京审计学院法学院,江苏南京 210029)

Lamfalussy程序建立了欧盟金融监管体系,使欧洲的金融监管协调进入了一个新的阶段,其四层立法的框架,对应于欧盟这样一个超国家的经济共同体的性质而言是比较恰当,也为欧洲金融一体化的发展创造了更有效的监管模式。但是,在金融危机中,由于金融部门内和跨部门的系统性风险的相互作用,暴露了其在监管协调方面存在的缺陷。欧盟在应对金融危机的金融监管改革过程中,对于该程序在实施过程中存在的问题进行了调整和完善,但是由于欧盟所独具的非联邦的超国家性,也使对该程序的完善过程尚存在很多未知的因素。

金融监管;欧盟;Lamfalussy程序;监管改革

一、欧盟金融监管的演进

欧洲一体化是当前世界最令人瞩目的一体化运动,以煤钢联营为起点开始了实践运作,从部分领域的经济一体化,到全面的经济一体化,金融一体化是这整个过程中不可分割的部分。而随着金融一体化的程度大大提高,国际金融体系的稳定性也受到了负面的影响。有关跨境金融机构的信息,在相关的监管机构之间很难得到有效传递,尤其是在监管者之间的利益不完全一致时尤为明显,因此,就使得最优监管策略不容易得到实施,而且,随着欧盟经济一体化的更加深化,这样的监管压力就更加明显。在这一背景下,为了保证欧盟金融体系正常运转,降低各种风险,势必要求各个成员国的监管机构对金融机构进行有效的监管,并在欧盟层面上相互协调。对金融机构的监管不再只是母国监管机构的管辖范围,而需要母国监管机构同其他东道国监管机构一同负责。基于此,伴随着金融一体化的是监管制度的一体化。

在全球层面上,关于金融监管主要有巴塞尔银行监管委员会所颁布的一系列协定为支撑,WTO体制下关于金融服务业的一系列协议为补充,从不同的方面对跨国金融机构的监管进行协调。但是,这种协调对于经济高度一体化的欧盟来说远远不够,为此,欧盟也在构建自己的跨境金融监管协调体制。

1985年6月欧洲共同体首脑会议通过了《建立内部市场的白皮书》,①描绘欧洲单一市场蓝图,该白皮书包含了300项措施(后缩减为282个),列举了建立单一市场所必需的指令,确认了在金融监管等关键领域运用“相互承认”(mutual recognition)、“最低限度协调”(min imum harmonization)两项原则来促进欧洲金融市场一体化。这种以最低限度协调原则为基础,以相互承认原则为补充,以母国控制原则(home country control principle)为表现形式的全新的一体化法律机制成为欧盟监管规则纲要的基础。其中,最低限度协调原则要求在金融服务监管的关键领域或者基本要素方面,确立一系列能够为各成员国普遍接受的最低标准,从而使各成员国的金融监管标准趋于一致;相互承认原则要求各成员国共同作出承诺,相互认可对方的监管规则,从而对跨境金融服务开放本国市场;母国控制原则要求金融机构提供跨境金融服务时,应当排他地接受母国的监管。

真正奠定欧洲金融业一体化法律基础的是1989年欧共体理事会颁布的《第二号银行指令》,②其主旨是在银行领域推行单一银行执照原则和母国控制原则。

1991年马斯特里赫特条约(Maastricht Treaty)是欧洲金融一体化的重要里程碑,依照马约的安排,欧盟在1998年启动了统一货币——欧元。而为了保障欧洲单一市场的稳定发展,欧盟也在一体化的层面上发布了一系列金融监管的指令和规定,并通过在关键领域运用“相互承认”和“最低限度协调”二项原则来促进欧洲金融市场一体化,此外,在银行领域,单一银行执照原则和母国控制原则成为欧盟监管规则纲要的基础。

20世纪90年代中后期开始,随着欧洲经济和货币联盟(EMU)的建立,多边金融服务自由化进程不断得到推进。欧盟委员会于1999年颁布了《欧盟委员会金融服务行动计划》(The Financial Services Action Plan of the European Commission The European Commission,FSAP),③旨在消除跨国金融服务的限制和市场壁垒,为建立、优化统一金融市场提供更全面的条件。FSAP作为建设金融服务单一市场的立法性框架,一共包括了43项措施,其中多数措施为指令的形式。FSAP共有三个战略性目标：建立单一欧洲批发市场;建立开放、安全的零售市场;建立细致的审慎规则与监管。这使金融立法程序的效率和开放性大大提高,金融服务指令开始全面覆盖金融机构市场准入、持续经营和市场退出监管以及与审慎监管密切联系的消费者补偿责任制度等各个方面。

但是,过度市场竞争不但导致金融机构的监管套利,使风险向金融市场管制较弱部分积累和转移,在推行欧洲金融自由化的一系列措施中,各国金融监管制度在维护金融体系安全和稳健、保护消费者利益等社会价值方面的不同取向被欧盟委员会有意或无意地忽略了,成员国的金融监管文化和特有的监管利益未能得到充分的尊重。而相互承认原则作为欧洲金融一体化的核心原则,反映了各成员国监管规则在最低限度协调基础上的“和谐共存”的状态,还要求各成员国通过立法活动确立共同的政策,就跨境金融服务监管权限划分的问题建立统一的安排,从而为跨境金融服务提供单一、明晰的法律框架。但是,单纯的相互承认并不能够消除各成员国监管规则和监管实践的差异,在确保成员国国内法与指令的有关规定的一致性方面,以及成员国实施指令的形式和方法方面,有关指令通常都允许各成员国拥有一定的自由裁量权,各成员国实施有关指令的国内法就仍然具有共同体法和成员国法的双重特征。

二、Lamfalussy程序的主要内容

为了响应FSAP的要求,欧盟委员会于2001年采纳了以Lamfalussy为首的贤人委员会(The Committee ofW iseMen)所提交的针对欧盟证券市场监管的报告,并决定在欧盟范围内的证券业监管中采用Lamfalussy程序。

Lamfalussy程序对监管规章实现优化,并成为欧盟进行监管协调的主要依据。此框架起初仅对证券业有效,根据相关指令,④被推广到整个金融服务业,包括银行、保险和投资等行业,2003年11月按照Lamfalussy框架建立了欧盟监管体系,使欧洲监管协调进入了一个新的阶段。

Lamfalussy程序承认各国之间的立法原则和技术规则的差异,提出了监管程序的四层核心框架。⑤

第一层程序是正式立法程序,按照欧盟的共同决定(co-decision)程序通过框架性的指令或规定。与其他欧盟层面的官方立法一样,该立法程序由欧盟委员会、欧盟理事会与欧洲议会完成。这一立法过程完全由具有超国家性质的欧盟机构参与其中,根据政策模式的划分,该模式属于传统的共同体方法。Lamfalussy程序同时强调,在第一层程序中,欧盟委员会在提议前,应该向市场参与者、最终使用者(承销人和消费者)、成员国监管机构和立法者进行咨询。

第二层程序是制定第一级的框架指令实施措施的程序,由欧盟委员会、欧洲证券委员会、欧洲证券监管者委员会共同组成的管理委员会——“第二层委员会”(Level 2 Committees)负责辅助欧盟委员会形成有关金融管理的技术性规则,实际上有“准规则制定权”。欧盟委员会在与“第二层委员会”(Level 2 Committees)进行咨询,并从“第三层委员会”(Level 3 Committees)获得相关意见的基础上,为第一层程序所通过的指令或规定制订执行的技术细节。第二层委员会关注于金融监管,由来自各成员国政府的代表所组成。

第三层程序是关于金融监管方面,要求各成员国监管机关通力合作,在与欧洲证券监管者委员会磋商之后,把前两级立法转化为相一致的国内法并统一实施。监管委员会在各成员国层面上出台使用欧盟监管法律的指引(guideline),提供有关解释性建议,以及为第一层面和第二层面没有涉及的问题制定标准或者最优的操作方法,但是这些手段并不具备法律效力,成员国可以自行决定是否采纳。由各国金融监管机构所组成第三层委员会通过信息交换、合作、监管的趋同(supervisory vergence),确保欧盟关于金融服务业的立法在各成员国得到统一的运用与执行。

Lamfalussy程序的第四层程序由欧盟委员会和欧洲法院所组成的执行委员会确保指令和法规在各国国家层次的履行。此时,位于第二层的欧洲银行委员会还要核查欧盟成员国在法律、法规方面是否一致,以及是否及时的将欧盟法规转化为国内法。如有必要,则要求相关国家采取纠正措施,或者采取惩罚性的法律行动,甚至提交欧盟法院。

Lamfalussy程序在金融部门全面展开之后的2003-2006年是欧盟集中加强各国监管当局协调的显著时期,该程序不仅得到了广泛的支持和运用,⑥而且使得决策以及监管安排变得更加有效和灵活。欧盟委员会在《金融服务政策白皮书(2005-2010)》中认为金融监管结构必须以Lamfalussy程序的四层框架为核心。在2004年欧洲议会通过了《欧盟委员会金融服务行动计划》,将全部42项中的39项列入共同体法律,要求各成员国执行,从而使欧盟金融服务的监管体系达到一个全新的水平,大大提升了欧盟层面的各国监管制度的一体化程度。

三、次贷危机后的欧盟金融监管改革

次贷危机对欧盟的金融体系和实体经济也产生了破坏性的影响,金融危机之后欧盟开始致力于加强金融机构风险管理方面的改革,欧盟委员会先后在2008年10月和2009年7月,两次向欧盟理事会和欧洲议会提交了关于修改《资本金要求指令》的提案,强化对银行的风险约束;欧盟委员会还通过了关于加强信用评级公司权威性和监管的提案,旨在增强对冲基金和私人股权基金的透明度和监管。

此次危机使欧盟更加深刻地认识到欧盟国家金融稳定合作机制的缺乏严重影响危机救助的效率与效果。在2008年6月,欧洲各成员国的监管当局、中央银行以及财政部联合签订了关于危机管理和处置合作备忘录,其中就强调了成员国之间的金融监管合作。

2009年4月19日欧盟推出金融监管改革计划(泛欧监管金融体系),⑦是近年来欧盟金融监管历史上最为集中的改革行动。⑧与美国推出的金融监管改革方案不同,⑨欧盟的该监管计划的核心是建立两套机构,分别从宏观和微观两个方面加强对整个欧盟金融市场的监管。

在宏观层面上,建立一个主要由成员国中央银行行长组成的“欧洲系统性风险管理委员会”(European Systemic Risk Board,ESRB)作为宏观监管部门,负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险,对各种相关性系统风险进行综合评估,定期向欧盟金融理事会(EU Finance Council,ECOF IN)报告,发出预警,形成初步的关于系统性风险分析交由欧盟理事会讨论,并在必要情况下提供及时的政策建议。

值得注意的是,该委员会只能够提出建议,而无权强制成员国执行,这将削弱其防范风险的能力。

在微观层面上,主要由成员国对应监管部门代表组成的三个监管局将分别负责欧盟银行业、保险业和证券业的监管协调,确保成员国执行统一的监管规则。对境内所有跨国金融机构设立由其母国及相关成员国监管部门代表组成的联席监管机构,而在不同成员国监管部门之间或联席监管机构内部发生分歧时,三个监管局将有权进行调解并在调解无效的情况下可以作出有拘束力的决定,从而享有了超越成员国监管部门的权力。欧盟理事会通过了关于建立欧洲金融监管系统(European System of Finance Supervisors,ESFS)的决议,旨在通过更强大、一致性更高的趋同规则来提高各国监管能力,实现对跨国金融机构的有效监管。其主要内容包括三个层次：在欧盟层面上,升级原先欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会为欧盟监管当局(European Supervisory Authorities,ESA),新的欧盟监管当局除了继续承担过去监管委员会作为咨询主体的有关职责以外,其权限有所扩大并拥有了法人地位。在各国层面上,日常对金融机构的监管责任则由各国监管当局承担。在相互配合的层面上,为了加强欧盟监管机构之间的合作、监管方法的一致性以及对金融混业经营的有效监管,欧盟将在欧盟系统风险委员会中成立指导委员会(Steering Committee),建立与三个新的监管当局的信息交流与监管合作机制。

四、展望：欧元危机下的Lamfalussy程序

在由美国次贷危机引发的全球性金融危机之中,欧盟各国将国家利益置于首位,倾向于采取单独行动,通过多种措施维护本国金融市场的安全与稳定。当欧盟境内各大银行的流动性和清偿力的危机不断加剧时,却很难在一系列的救援方案中发现欧盟机构的身影,也看不到各成员国间的政策协调。⑩

目前欧元体制下,货币发行权上交给了欧盟,根据《欧共体条约》,各国央行和欧洲中央银行(European CentralBank)组成的欧洲中央银行体系(European System of Central Banks)一起构成欧盟的货币当局。欧洲央行统一制定货币政策,由各国央行负责货币政策在各个国家的执行。各成员国在丧失铸币权的基础上依然保留监管责任以及存款保险的职责。从逻辑上来说,欧洲央行是最后贷款人(lender of last resort)这一“角色”最合适的人选。但是由于没有统一的联邦财政,而欧洲央行也不承担欧盟货币体系最后贷款人的角色。在发生金融危机时,欧洲央行却没有维护金融稳定的职责,这一责任仍然由各成员国政府承担,这种机制性缺陷也被当作是目前欧元危机的根源之一。○11

Lamfalussy程序作为协调整个欧盟金融监管的框架,不仅考虑到了欧盟金融市场的立法,也涉及到了立法执行的具体细节,其所建立的各级机构成为促进各国监管当局信息交换和相互合作的重要平台。但是,欧盟各国金融监管的责任也由各成员国政府承担,而欧盟主要负责在区域层面对各国金融监管进行政策协调,这就不可避免地产生了监管套利行为,从而使监管效果大打折扣。

而且,Lamfalussy程序本身在实践中暴露了一些需要改进的规则,如第一层程序的某些立法过于“细节化”,整个程序中向社会咨询、与市场参与者磋商时所需资源匮乏,第二级程序中如何避免实施措施的过度说明性与重复性问题,第三级委员会中各成员的监管权限存在差异,以及第三级委员会“一致同意”(consensus)的决策方法等。在第三级与第四级程序的具体步骤与要求仍然非常模糊,缺乏可操作性。尤其是一致同意的方法不仅使决策进程变得缓慢,而且往往导致决策的结果形成利益的最小公约数(lowest common denominator),这也是该程序最为人所诟病的地方之一。

在金融危机中,欧盟金融监管中暴露的缺乏协调性,使改革欧盟现有监管框架的呼声越来越多。强化欧盟内部协调的需求,加强各国的监管职能的压力等,降低系统性风险,保障欧盟公民的存款利益等,都要求在欧盟范围内设立单一的监管机构,○12对欧盟境内的金融服务业进行统一监管。如英国金融服务局《Turner报告》就提出应建立于欧洲货币体系相对应的新的、独立的、具有监管和标准制定权限,并深度参与宏观审慎分析的机构,以取代原来的Lamfalussy程序,关于监管的决策由欧盟层面的监管机构作出,各国的监管机构只负责决策的执行。但是,每一次金融监管框架之变革,都是一场利益格局的重点调整和较量。由于各国都不愿意轻易放弃对金融机构的监管权力,在缺乏各成员国充分的政治意愿的前提下,这一构想尚难得以实现。

[注释]

① Commission of the European Communities,Completing the InternalMarket：White Paper from the Commission to the European Council,COM(85)310 F INAL.June 14 1985.

② Directive 89/646/EEC.

③ Financial Services： Implementing the Framework for FinancialMarkets：Action Plan,COM(99)232 Final,November 5 1999.

④ Directive 2005/1/EC.

⑤ Eurosystem Contribution,Review of the Lamfalussy Framework,Nov 2007.

⑥ 2003年的《市场滥用指令》、2003年的《说明书指令》、2004年的《透明度指令》、2004年的《金融工具市场指令》以及2004年《要约收购指令》等主要指令都是通过该程序的第一级程序所制定的.

⑦ Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services.

⑧ 汤柳.欧盟金融监管一体化的演变与发展——兼评危机后欧盟监管改革[J].上海金融,2010,(2).

⑨ 在2009年4月17日由美国总统奥巴马推出的金融监管改革方案中,美国联邦储备委员会将扮演“超级监管者”的角色,集宏观和微观金融监管于一身.

⑩ “DividedWe Stand”,Economist,Oct 16th 2008.

[11] 欧元区危机呈发散式演进根源在于欧洲一体化现行体制缺陷[N].经济参考报,2010-4-22.

[12] “A Single European Regulator?”,Financial World,Feb 2006.

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