论促进内蒙古产业可持续发展的税收政策

白晓荣

(内蒙古财经学院 财政税务学院,内蒙古 呼和浩特 010051)

论促进内蒙古产业可持续发展的税收政策

白晓荣

(内蒙古财经学院 财政税务学院,内蒙古 呼和浩特 010051)

内蒙古在全国具有特殊的经济地位和独立的研究内涵,它地域辽阔,资源丰富,自然条件复杂多样,经济发展潜力很大。如何围绕生态文明,使经济发展与资源、环境相协调,实现良性循环,促进经济社会健康发展,是内蒙古面临的重大课题。本文基于内蒙古特殊的区情分析了促进内蒙古产业发展的税收政策存在的问题,并提出了相应解决对策。

内蒙古;产业;可持续发展;税收政策

产业发展是一个产业由低级到高级、由简单到复杂、由小规模到大规模的经济动态过程。纵观世界经济的发展,越来越重视与资源、环境和人口等方面的协调发展成为产业发展的趋势之一。产业可持续发展可以定义为在保障自然资源与环境的质量和其提供的服务的前提下将产业自身发展的内在客观规律和长远发展的规划结合起来,使产业沿着健康的轨道长期持续,以期尽可能平等的满足当代人的需要,同时又不损害后代的需要的产业发展。内蒙古近几年在加快产业结构调整的步伐,包括加快对于第二产业的优化升级;大力发展物流业、旅游业等第三产业;鼓励和引导中小企业向优势特色产业延伸;采取多种政策措施积极推进节能减排。

税收产业政策涉及社会生产、分配、消费等各个领域,是实现经济目标的有力工具之一。各国实践证明,税收政策在促进可持续发展方面也具有其他经济手段难以替代的作用。税收政策作为产业政策的组成部分是产业可持续发展的重要保证,对实现资源的有效配置和利用,对污染的治理和控制,对产业的持续稳定发展有重要意义,但目前税收政策在促进产业可持续发展方面存在着很多问题。

一、现有税收政策存在的问题

(一)税收政策整体设计存在问题

1.政策目标缺乏整体设计

我国产业政策的出台多基于产业发展出现困扰的背景,具有较大的波动性和适应性,缺乏产业税收政策本应具有的前瞻性和导向性特征,而且目前我国三大产业和三大产业内部各行业几乎都有税收优惠,覆盖面如此大的产业税收政策,无法实现结构调整的初衷。因为只有从产业发展的全局着眼,对某些产业优惠,对某些产业不优惠,才能起到税收政策对产业的引导作用。

2.产业税收政策的功能相对薄弱

我国的税收政策具有明显的区域性导向,从促进东部沿海地区发展到振兴东北老工业基地,再到西部大开发,这种格局一直延续到今天。而且税收政策还承载着很多经济和社会目标,比如技术进步、外贸出口、收入分配、促进就业等。产生的问题如下：一方面,没有突出产业导向,产业税收政策调整乏力。另一方面,缺乏对各项目标的协调。由于不同目标的出发点不同,实施的范围不同,产业税收政策目标和其他目标会出现冲突。使产业税收政策目标在其他目标的干扰下变得混乱起来。

(二)产业税收优惠存在问题

1.生态环境保护因素的税收优惠单一

考虑生态环境保护因素的税收优惠单一,主要是减税和免税,缺少针对性、灵活性,影响税收优惠政策实施效果。税收优惠按税收优惠方式的不同,可分为税额式优惠、税率式优惠、税基式优惠和时间优惠。税额和税率优惠属于直接优惠,税基和时间优惠属于间接优惠。比较而言,间接优惠方式对生产经营的调节作用大,偷逃税的刺激小。而我国多采用直接优惠的减免税方式,税式支出手段单一,税收手段实现政策意图能力较弱。

2.对环保产业的专门税收优惠政策较少

我国对于产业的税收优惠政策主要集中于高新技术产业,而对于和环境保护相关的产业优惠,只是分布于各个税种中的零散的政策,比较凌乱。

(三)具体税种存在问题

涉及生态环境保护的税种太少,缺少以保护生态环境为目的的专门税种。这样就限制了税收对生态环境污染的调控力度,也难以形成专门的用于生态环保的税收收入来源,弱化了税收在生态环保方面的作用。

现有涉及生态环保的税种中,有关生态环保的规定不健全,对生态环境保护的调节力度不够。比如就资源税而言,税率过低,税档之间的差距过小,对资源的合理利用起不到明显的调节作用,征税范围狭窄,基本上只属于矿藏资源占用税。这与我国资源短缺,利用率不高,浪费现象严重的情况极不相称。

(四)针对西部民族地区的税收政策存在的问题

西部民族地区基于自然资源优势和独特的历史文化资源,形成了许多特色产业,例如能源产业和旅游业,通过发展特色优势产业,进而带动其他各种产业的发展,这是推动西部民族地区经济增长的重要举措。但税收政策在促进西部民族地区的产业发展还存在很多的问题。

1.能源税收政策存在的问题

首先,能源领域涵盖范围广,体系庞大。在我国现行的税收政策中,虽然已经体现对能源问题的关注,但相对于复杂的能源系统来说只是冰山一角,和能源有关的政策数量较少,还存在很多空白需要补充,并且穿插于不同的税种之间缺乏系统的索引和归纳。正是由于这样,不同的规定往往各自为政,很难去兼顾政策设置的协调、统一,税收的调控作用在无形中被削弱,可能影响到预期的效果。尤其是一些和能源可持续发展不符的规定还没有调整。比如,在增值税政策中,将煤气、石油液化气、天然气、居民用煤炭制品一视同仁对待不加区分,统一按照13%的低税率计征。实际上,石油液化气和天然气属于清洁能源,而煤炭制品燃烧过程中的污染远大于前者,这样“一刀切”的做法忽略了高污染、高税负的征税原则。

其次,我国的税制结构中,没有任何一个税种的设立直指高耗能、高污染的行为和产品。如果设立一个专门的能源税,那么其税收收入可以形成专项基金,用在节能减排、环境保护等领域,用在新技术研发、新产品推广等专项。对能源税的严格征管,也形成对能源消耗行为、损害环境行为的监督,凡是有符合缴纳能源税的事件发生,都必须按规定付出经济上的代价。税收对能源可持续发展的调控措施将更加完善,力度更加到位。

2.旅游业税收政策存在的问题

税收优惠方式过于单一且地区间优惠不平衡。目前,我国营业税起征点偏低、娱乐业营业税率偏高,影响旅游产业的发展。与此同时,旅游业可享受的税收优惠政策主要集中于企业所得税减免方面,但对于一些关于旅游业发展大局的税种,例如营业税减免优惠措施运用却很少,适用面也很窄,只对一些与旅游相关的文化领域(纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书(画)院、图书馆、文物保护单位举办文化活动及宗教场所举办文化、宗教活动的售票收入)免征营业税,其他类型旅游企业营业税均没有任何优惠。

另外,尽管近年来在西部开发战略实施后向西部有所倾斜,但幅度过小。这种税收措施造成最直接的影响就是各地在开发旅游资源的资金不足,致使旅游资源开发资金的来源、方式单一,从而使得内蒙古乃至西部很多潜在的旅游资源优势无法充分发挥出来,难以提升旅游业在整个国民经济体系中的行业竞争力。

(五)地方政府缺乏调控税收政策的能力

我国的税收立法权高度集中于中央,地方只拥有屠宰税和筵席税的开征和制定具体征收办法的权力。国务院1998年下发的《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》规定,中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央,各地区、各部门要依法治税,依法理财,不得超越权限擅自制定、解释税收政策,也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税,地方政府和地方税务机关只能在税法规定的权限内执行税收政策。从表面上,税收政策的高度集中,有利于国家政策的统一和执法的平等,并保证和约束了地方政府部门滥用权力,避免制定出有悖于国家方针政策的税收优惠政策,从而维护了税法的公平、公正。但在实际执行过程中,不难发现,高度集权的税收政策与中央和地方事权、财权相统一的原则不相符,中央授予地方对营业税、资源税等地方主要税种的税制要素进行调整变动的权力也非常有限,地方政府没有自己掌握的税基,不能因地制宜地设立符合当地税收优势及发展优势的税种,对各主体税种税率没有制定权,因此,无法充分发挥地方税在调节产业可持续发展中的作用。

二、促进内蒙古产业可持续发展的税收对策

(一)要明确产业税收政策的目标

内蒙古经济在长期的发展过程中,在农牧业、能源工业、农畜产品加工业、稀土工业、生物高技术产业、草原文化旅游等行业逐步形成了自己的特色,并成为经济发展的重要支撑。因此促进内蒙古产业发展的税收政策具体包括：发展薄弱的农牧业、能源、原材料、交通运输业等基础产业以及处于发展初期的以信息产业为代表的高技术产业。在产业组织上,促进企业并购,支持企业集团和中小企业的发展。在实施税收政策时以产业导向取代区域导向,以产业税收优惠作为税收优惠的主要目标。

(二)完善税收优惠措施

除继续保留原有的减税免税、投资税收抵免等税收优惠形式外,还应针对不同优惠对象的具体情况,分别采取多种税收优惠形式。还应完善现有税种中关于环保的税收优惠,如增值税、消费税、企业所得税等。还可以考虑对于环保产业实施专门的税收优惠或开征环境保护税。西方很多国家都开征了各种涉及环境保护的税收,如污染税、排污税、能源税等,对发展资源节约型经济,促进产业结构的优化升级和经济增长方式的转换都起到了非常重要的作用。

(三)考虑西部民族地区的具体经济情况给予适当倾斜的税收政策

首先应改革资源税。2008年内蒙古地区资源税22.06亿元,占税收收入的2.4%,作为资源大区,这一比重还偏低,难以发挥资源税的调节作用,应扩大资源税的征税范围,完善资源税的计税依据,合理确定资源税的单位税额;其次要研究开征碳税,可促使厂商更新技术,在生产过程中减少二氧化碳的排放,还能够促进能源系统从高碳排放矿物能源向低碳或非碳能源转化,有利于内蒙古地区天然气和风电发展;最后,还应通过完善分税制的财政管理体制,赋予地方特别是西部民族自治地区必要的税收方面的立法权和政策调整权。对全国普遍开征但经济影响较小的税种,立法权在中央,税收政策解释权应在地方;对收入规模小、未在全国普遍开征的税种,立法权和税收解释权均应在地方。

除以上因素之外,在考虑利用税收政策促进内蒙古产业可持续发展时,还应与内蒙古的产业发展特点相结合。2009年内蒙古全年GDP增速为16.9%。其中第二产业对经济增长的贡献率为62.2%,在第二产业中,重工业占工业的比例为80%以上。内蒙古经济增长的动力主要来源于能源、化工、冶金、装备制造等重工业,而农畜产品加工业、高新技术产业等轻工业对GDP的支撑度并不是很高。因此,如何根据内蒙古产业发展的特点制定适宜的税收政策是促进内蒙古产业可持续发展的政策保障。

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F810.422

A

1004-5295(2010)05-0071-03

2010-08-10

内蒙古产业发展研究基地重大项目(NMCJ0802ZD)

白晓荣(1982-),女(蒙古族),辽宁阜新人,内蒙古财经学院财政税务学院讲师,中央财经大学财政学院博士生,从事税收理论与政策研究.

[责任编辑：高平亮]