转型时期政府规制失灵与规制治理

赵欣颖

（吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012）

19世纪以来的西方古典经济学者认为，经济发展应该由市场机制自发地调节，政府只是充当“守夜人”的角色。20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济危机，使人们看到了市场机制的缺陷，人们开始寻找一种新的力量来弥补市场的不足，于是政府微观规制开始兴起。而在克服市场失灵的过程中又产生了新的失灵，即政府规制失灵。

一、政府规制失灵的产生

政府规制是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是现代市场经济不可或缺的制度安排。规制产生的直接基础是市场失灵，通常由自然垄断、外部效应、信息不对称等因素造成。在这些情况下，自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，政府规制正是为了纠正这种情形。政府为了校正市场失灵而对微观经济进行干预的同时又产生了新的失灵，即政府规制失灵。规制失灵是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中不可避免地产生的另外一种缺陷，使之不能达到预期的社会公共目标或损害了市场组织的效率或带来自身的低效率。［1］归纳起来，政府规制的失灵主要表现在以下几个方面：

首先，政府规制过度与不足同时存在。规制过度表现为政府为了克服市场失灵对微观经济主体进行的干预超出了应有的程度，使得规制范围被扩大化。例如，在公用事业领域进入规制过于严格，导致行政性垄断和行业壁垒，以及各种名目繁多的行政审批制度，抑制了市场机制作用的发挥。规制过度的同时又存在着严重的规制不足，尤其是社会性规制领域，在亟待规制的食品和药品安全、公害防治和污染防止、职业安全等方面，由于规制缺少必要和完善的立法和执行，显示出严重的不足。

其次，政府规制虽然在一定程度上克服了市场失灵的缺陷，但成本过高、效率较低，规制机构庞杂、协调能力差，规制工作缺乏竞争力和降低成本的内在驱动，不能正确评估规制机构运行效率，缺乏对规制者的监督。从整个运作过程看，政府规制主要耗费如下几类成本：一是规制制度运作的直接成本，包括规制规则的制定和运作成本；二是规制实行后对经济效率所产生的影响及相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等；三是将规制实行前后的经济效率进行比较而得出的规制的机会成本。世界各国的经验显示，实行政府规制所付出的成本往往十分巨大，收益却不一定令人满意。对于转型时期的政府规制，这种现象更加严重。

再次，规制失灵也表现为寻租现象的发生。规制机构腐败行为是对规制者缺乏监督的结果，也是政府规制失灵的又一表现。规制部门特许经营权授予、合同签订、项目招投标等事务中享有很大的自由裁量权，极有可能凭借自己的权力设置“权力租金”。为了获取以租金形式出现的经济利益，利益集团便会通过各种途径开展“寻租”活动。其结果是政府规制部门被特定利益集团收买，采取对其他利益集团的歧视政策，如对生产者有利而损害消费者利益的价格政策，或者帮助特定利益集团谋取非法利润，从而导致了社会福利的损失。我国转型期特有的自然垄断与行政垄断交织，使这一问题更加复杂。

二、转型时期政府规制失灵的特殊原因分析

长期以来经济学家的分析都假设，作为规制者的政府是大公无私的，规制目标是社会福利最大化；而且规制者无所不知，拥有完全信息，总能根据需要作出正确的决策。而事实上，由于不完全市场和不充分的信息在政府规制机构和被规制企业之间广泛存在，规制失灵就不可避免了。［2］同时，转型时期政府规制失灵的发生也有一定的特殊性。经过20多年的市场化改革，已初步建立起市场经济体制，但还存在着各种各样的市场秩序和市场制度建设问题。

（一）政府规制职能正常发挥受到转型时期制度约束

与西方国家比较成熟的政府规制制度不同，我国从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，市场经济制度尚未完善，政治、法律制度也处在改革进程中。政府规制体制还处于建立过程之中，其作用范围受到很大的限制。而受到原有计划经济体制影响，政府规制机构仍然不能摆脱计划经济时期管理手段的束缚。因此，转型时期的政府规制失灵既有发达市场经济的一般特征，也有政府职能尚未彻底转变、政府规制制度尚未完全建立的原因所致。

（二）独立规制机构尚未建立

独立行使规制职能的统一规制机构尚未建立。例如，我国《反不正当竞争法》第十六条规定：“县级以上监督检查部门对不正当竞争行为可以进行监督检查。”根据法律规定，包括工商、物价、卫生、计量、环保等在内的多个行政管理部门，都可以作为执法机构。由于缺少统一的规制机构，多个政府部门规制，容易引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、权力滥用等问题。

（三）市场经济初级阶段法律制度不健全

市场经济初级阶段法律制度不健全，也是导致我国政府规制失灵的重要原因。完善的法律制度是政府规制的基础，而我国市场经济还处于初级阶段，法律的制定和执行不能满足经济快速发展的需要，经济主体从事市场经济活动的程度远高于现阶段规制的发展水平，法律缺失必然制约政府规制的有效性。而法律制度不完善，立法不足，使得政府规制行为往往无法可依，出现规制失灵也就在所难免。

（四）规制权力分配不合理，缺乏对规制者的规制

规制权力分配不合理表现为规制政策的制定权和执行权分散在不同的政府部门，容易出现多头管理，在中央与地方间管理权限划分不明确，地方规制机构受地方利益和行业利益的影响。我国政府既是国有企业的所有者，又是国有企业的规制者。作为企业所有者，它追求企业利益最大化，但作为规制者它又是社会公共利益代表，对损害公共利益的行为应当进行限制。当两种利益发生矛盾时，政府需要在企业利益和公共利益之间进行权衡，如果规制权力没有合理分配和恰当使用，很难建立公平合理的市场秩序，从而导致规制失灵的加剧。

因此，转型时期政府规制既要规制一般市场条件下的市场失灵现象，更要面对传统体制遗留下来的特殊问题，既存在价格规定、补贴、竞争和市场准入的规制激励问题；同时，也包括对规制权力的合理分配和规范，即规制治理问题。规制治理是在规制体系内进行一系列的规定和制度设计，解决规制权的分配问题，把政策的制订包含于咨询的过程中，使利益相关者都有机会表达意见，并对之进行监督。在经济全球化的推动下，转轨国家政府规制制度建设上的民主化现象是其转变的基本趋势和特征。

三、克服规制失灵，重构规制治理

“规制治理”概念起源于Levy和Spiller（1994）的经典文献，他们提出要把规制作为一个涉及规制治理和规制激励两方面的问题进行研究。其中，规制治理提供了一种限制规制者的行动规范，以及解决这些限制所带来的矛盾和冲突的机制［4］。规制治理是在规制体系内进行一系列的规定和制度设计，解决规制权的分配问题，把政策的制订包含于咨询的过程中，使利益相关者都有机会表达意见，并对之进行监督。Holburn和Spiller（2002）在分析了世界上发达国家和发展中国家的电力产业重组后认为，规制治理比行业结构问题更重要，因为如果没有建立健全的治理机制，即使是很好的激励制度，最终也只能流于形式。［4］克服转型时期政府规制失灵，可以从以下几个方面重构规制治理制度，完善政府规制。

第一，建立独立高效的规制机构。现代规制治理最普遍的机构之一就是拥有监管权力的自治行政机构，监管机构独立于政府部门甚至行政力量。独立规制机构具有更专业的技术和知识，能够采取更灵活的规制策略和手段，提高规制制度和实施过程的透明度，避免直接的行政手段干预市场运行，降低规制风险。在存在大量国有企业的国家，实现政策制定者、所有者和规制者之间职权的划分是必要的制度安排。但在转型时期，不应盲目追求独立规制机构的形式，这样反而会增大规制风险。规制体系是以特定的经济政治制度来依托的，规制机构的重建也需要相应的制度与政策来保障与支持。应该在我国当前规制机构现状基础上，寻求适合我国改革实际的规制机构改革模式，提高规制能力与效率。

第二，完善规制立法，加强司法审查。规制机构必须通过法律授权，依法行使规制职能，才能进行有效规制。立法方面，一方面继续修改和完善已经颁布的法规；另一方面在缺乏相应法律法规的行业和领域建立新的规制法律。在立法过程中，必须在技术专家、法律专家和经济专家参与中广泛听取被规制企业和消费者等利益相关者的意见，以保证立法的公正性。此外，国内外的行政诉讼实践也表明，司法审查是对规制机构及其行为效果进行监督制约的有效机制。建立有效的申诉和争端解决机制，规制机构违反了法律使受规制的企业利益受损时，企业可以对规制机构决议和政策提出质疑，并且对规制机构提起诉讼，使规制机构在行使其行政权力的过程中受到法律约束。［5］

第三，加强社会参与，完善监督机制。政府规制不仅是一个经济过程，同时也是一个政治过程。由于规则的制定和实施涉及不同集团的利益及其相互关系，各利益相关者必然通过相应的政治程序进行博弈，是相关利益主体之间讨价还价并最终达成妥协的复杂过程。在规制政策的形成、规制政策的执行和规制政策的调整过程中加强公共参与，能提高决策的准确性、科学性和决策效率。例如，扩展公众获取有关政府规制信息的渠道，让社会公众充分了解有关规制信息；规范公众参与有关政府规制问题的形式，如书面评论、公众听证会、咨询委员会等；确立公众参与制定有关政策法规的程序，让社会公众在确定具体立法目标、形成法规框架、拟定法规草案、修改定稿等主要环节都有机会发表意见；建立透明开放的政府规制程序，建立和完善政府信息公开制度等。

第四，合理界定政府规制的边界，明确政府规制范围。克服市场失灵是政府规制发生的合理依据，因此政府规制应严格限制在市场失灵的范围内。政府干预应当仅限于弥补市场机制的缺陷，不应当过度干预市场运行和市场经济主体的活动，同时政府规制应遵循成本大于收益的原则。明确政府职责，依法界定政府权力，规范政府行为，在克服“市场失灵”的同时，尽量避免出现“规制失灵”，努力寻找市场体制和政府规制的均衡点。

［1］［美］斯蒂格利茨.经济学（第2版）［M］.北京：中国人民大学出版社，1997.

［2］［美］维斯库斯等著.陈甬军等译.反垄断与管制经济学（第3版）［M］.北京：机械工业出版社，2004.

［3］ Levy B and Spiller P T.（1994）,The institutional foundations of regulatory commitment:a comparative analysis of telecommunications regulation.The Journalof Law,Economics&Organisation.（10）：201 246.

［4］ Guy L.F.Holburn and Pablo T.Spiller,Institutional or Structural:Lessons from International Electricity Sector Reforms，The Economics of Contracts:Theories and Applications,editors EricBrousseau and Jean-Michel Glachant,Cambridge University Press，2002.

［5］ ［美］史普博著.管制与市场［M］.余晖等译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999.