吉林省农村土地流转问题研究

王义山

（长春金融高等专科学校 会计系，吉林 长春 130028）

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”当前，我国总体已进入统筹城乡发展和加快改造传统农业、建设现代农业的关键时期。农业税全面废止，国家实行强农惠农政策，农业比较效益提高，农地价值提升，农业投资开发机遇增多，各类农业经营组织农地需求扩大。与此同时，农民工进城务工就业环境改善，农村劳动力转移步伐加快，承包农户的农地供给增加。在家庭承包经营的基础上，积极探索推进农村土地承包经营权流转，建立土地流转长效机制，实现农业增效、农民增收，成为发展现代农业一项十分重要而紧迫的任务。但是，在当前农民种粮热情高涨的形势下，农村土地流转中还存在不少问题，需要研究，提出对策，以便更好地做好土地流转工作，为农业农村经济发展服务。

一、土地流转的现状和特点

（一）土地流转的进程加快

实行农村家庭联产承包责任制以来，吉林省农村土地流转一直呈现规模小、数量少、范围窄的特点，并且多是一种零星、分散式的流转。近两年，随着农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。据有关部门统计，截至2008年末，我省土地流转面积达33万公顷，占全省耕地总面积的7%，参与土地流转的农户达28.6万户，占我省农户总数的7.47%。与2007年相比，土地流转总面积增加7.5万公顷，流转比例增长了1.6个百分点。

（二）土地流转的形式多样化

据笔者调查，目前农村土地流转主要有以下五种形式：一是转包。承包户把自己不愿经营的土地，通过协商的办法转让给他人经营。二是转让。即把承包地出让给别人种，除了承包人负责土地本身的税费外，不需任何费用。三是租赁。承包农户将承包土地租给第三方经营，并收取一定租金。四是入股、联营。农户把自己的承包地折成一定的股份，集中起来经营管理，按股份分红。五是互换。即承包方之间或集体经济组织为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块。目前在土地流转中转包、转让是主要形式。

（三）土地流转的范围不断扩大，但流转形式仍以农户之间流转为主

当前土地流转由原来的在亲戚、同村、同组成员为主的农户之间进行，扩展到外乡、外县、外省。农户不仅与农民专业大户，还与政府部门和工商企业等之间签订流转合同。从目前土地流转的方式看，仍是以农户之间流转为主，而且多是以自发方式进行的流转。三分之二以上的土地流转是在农户之间进行的，农户自发进行流转的承包地面积占流转总面积的70%以上。

（四）农民承包土地的热情高涨

这些年国家一系列惠农政策为吉林省的农业发展带来了积极效应，使农民承包土地的热情高涨，一是一些“失地”农民返村要地；二是一些地方出现“逆城市化”现象。与此同时，农村土地承包价格大幅上升，农民转让承包土地经营权收入显著增加。

二、农村土地流转对推动农业经济发展的重要作用

随着各地不断探索建立农村土地流转机制，使农村土地流转在依法自愿有偿原则指导下日趋规范且规模逐步扩大、形式不断丰富，对推动农村经济社会发展的作用日益明显，主要表现在：

（一）促进了土地规模化经营

近年来，老人、儿童留守农村的现象较为普遍，农村闲置、荒废土地问题开始凸显。土地流转较好地解决“有人无田种、有田无人种”、“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。磐石市朝阳山镇大一步村在二轮承包中，将8.4公顷饲料地（3 4等地）分给28户农民，每户分得几垄地，经营起来非常不便。于是，28户农民联合将这片地经营权以每公顷年3500元租金转让给村委会，合同期从2005年开始到二轮承包结束。之后，村委会又统一将这片地的经营权包给了种田大户。这样，既解决了农户不便经营的问题，又增加了农户的收入；同时土地向种田能手和种植（养）大户集中，促进了适度规模经营。2009年全市土地经营权流转面积按经营规模分，经营规模为1公顷的面积是2.2万公顷，占59.6%；涉及农户2.9万户了，占77.5%。经营规模为2 10公顷的面积是1.4万公顷，占38.2%；涉及农户0.8万户，占21.5%。经营规模为11公顷以上的面积是0.08万公顷，占2.2%；涉及农户0.03万户，占1.0%。

（二）推动了农业产业化经营的发展

土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“公司+农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。

（三）实现了转移劳动力和农民增收双赢

广大农村人多地少，虽然劳动力资源丰富，但被束缚在有限的土地上，增收空间不大。土地流转使农民从土地上解放出来，摆脱土地的羁绊，从事效益更高的工作，又减轻了外出务工经商人员经营责任田的压力，解除了农民离土离乡的后顾之忧，因而一大批会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷摆脱土地的束缚，外出务工或自行创业，既促进了农村富余劳动力的转移和农村城镇化进程，又增加了农民收入。［1］据吉林市朝阳山镇朝阳山村村书记介绍，朝阳山村223户村民，人口1 017人，土地198公顷。从2001年开始，村委会就鼓励农户走出去，把土地包给亲友。几年的实践证明，走出去的年收入万余元，种地的年收入3 000 4000元。强烈的收入反差，刺激越来越多的农户把土地转包或转让，离开土地，离开家乡。近年来，村委会有组织的搞土地流转，到目前，朝阳山村土地经营权流转面积40多公顷，占20.2；涉及农户64个，占28.7%。土地流转搞活了经济，提高了农民收入。全村形成了三足鼎立的经济格局，有1/3的农户做买卖（忙时种地，闲时做点买卖，），有1/3多种地兼养殖（猪），有1/3的人外出打工。农民人均纯收入从土地流转前的2 000元提高到8 000元。

（四）提高了土地资源的利用效率

对农村土地进行依法合理流转，使宝贵的土地资源得到了有效利用，最大限度提高了土地利用效益，加速了农村奔小康的进程。广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转最直接、最明显的成效。［2］

（五）加快了发展农业现代化的进程

常规农业比较效益低，小规模经营农户效益差。通过土地流转实现规模经营，有利于机械化耕作及引进新技术、新品种，加快了发展农业现代化的进程。

三、土地流转中存在的主要问题

（一）土地流转程序不规范，流转中纠纷增多

这些年以来，党中央出台了减免农业税和粮食直补等利农优惠政策，农民承包土地的热情高涨。但由于多数流转为自发形式，流转双方没有遵循一定的程序和履行必要的手续，三分之二以上的流转是采取口头协议的方式私下进行的，有的即使有合同或协议，但条款不全，双方的权利和责任不明，承包关系不清晰。还有过去一些乡村组织随意改变土地承包关系，以及承包乡村两级“机动地”当初向外承包时不够公开等，造成在土地流转中的农户之间、农户与村委会之间和承包乡村两级“机动地”所引起的纠纷明显增多。

（二）流转土地规模小，流转期限短

从流转规模看，土地承包时，好田优地大家有份，差土劣地按人分摊，致使不少农户有多处小块田地，制约了土地流转的规模。从流转期限看，由于我省二、三产业不发达，农民务工经商收入不稳定，农民仍把土地作为经营风险的退路，所以大多数采取短期转包的方式流转土地。土地流转期限多为 1 2年，3年以上的很少。从土地流转的集中程度来看，土地在小户之间流动的多，向大户流动形成规模经营的少。由于流转期限过短，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营，也难以形成规模经营。

（三）农民不愿意流转土地的仍是主流

目前我省农民收入中有60%多来自种植业，因此，目前多数农户仍把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，不愿轻易转让土地使用权，对于土地流转的认同感不强。部分农民对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权。［3］农民尤其是中老年农民恋土观念强，宁可抛荒或粗放经营，也不愿把土地流转出去。一些集镇及城郊附近的农民，看到土地在不断增值，怕转让土地以后征用时会失去利益，即使自己无力经营土地，也不愿将土地转让给别人。

四、促进土地合理有序加快流转的措施

我省是国家重要的商品粮基地之一，大多数地方二、三产业不发达，农村劳动力转移较慢，土地仍是农民最主要的收入来源和社会保障，农民要求转让土地的愿望并不强烈，在当前和今后一定时期内，对我省农村土地流转的规模和速度不能估计过高，更不能违背农民意愿推行农村土地流转。

（一）进一步加强农村土地流转管理工作

一是开展农村土地流转管理服务机构建设试点。依托各级农村经济管理部门建立农村土地流转管理服务中心。充分发挥全省各级农业部门管理体系健全、基础资料完备、工作职能衔接、熟悉农村政策等优势，初步考虑用三年或更多一点的时间逐步建立起覆盖省、市、县、乡、村五级的管理服务网络。推动农村土地流转工作逐步向组织化、规范化、市场化方向发展。从根本上改变农村土地流转的自发、无序和低效局面。

二是推广普及农村土地流转工作程序和规范化文本。针对目前各地存在的农村土地流转不规范问题，制定规范的农村土地流转程序，统一规范的农村土地流转文本。按照国家有关规定，委托流转的，必须有承包方的书面委托书。以转包、互换、出租、入股等形式流转的，农户应向发包方备案。以转让方式流转的，应向发包方提出转让申请。受让方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，应取得原农户的同意。凡是以转让、互换方式流转的，应及时注销、变更土地经营权证书。同时，加大规范农村土地流转合同文本推广使用范围，把我省农村土地承包管理部门制定的35种标准土地管理文本和3种流转文本，在全省范围内推广普及。这样，既能解决口头协议带来的一系列问题，又能解决自制合同不规范的问题。

三是进一步加强对农村土地流转行为的监管。积极探索建立农村土地流转监管体系。首先，要积极探索农业经营能力审查的标准和运作方式。农村土地承包经营权流转的受让方应当具有农业经营能力，农村土地承包经营权流转给集体经济组织以外农业经营实体的，在土地流转合同签订前，应当对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查，加强土地承包经营权流转的风险防范。其次，要加强对土地流转行为的监管。对土地流转中改变土地集体所有性质，改变土地用途，损害农民土地承包权益等违法行为依法进行查处。［4］第三，要对农村土地流转合同的履行进行监管。土地流转合同不能严格履行的，应由各级农村土地承包合同管理站责成相关部门负责落实。

（二）进一步拓宽农村土地流转的服务功能

一是强化对农村土地流转供需双方的信息服务。在加强土地流转管理服务中心建设的同时，建议加快农村土地流转动态信息库的建设。以各级土地流转服务中心各种档案资料为基础，通过对农村土地流转动态信息的搜集、整理，分析、分类、更新、加工、汇总，最终发布到农村土地流转管理服务中心信息发布平台上，为农村土地流转的参与主体和政府相关部门提供信息服务。

二是探索建立农村土地流转价格指导机制。为合理确定农村土地的价值，增强农村土地流转的科学性、效益性，保证流转农民能够分享到农村土地流转增值的收益。建议政府组织相关部门探索建立农村土地流转价格指导机制试点，结合农村土地流转形式、流转用途、流转期限等综合因素，对土地流转过程中土地的质量等级、流转价格进行科学的预测，从根本上维护集体经济组织和农民利益。

（三）积极开展农村土地确权登记试点

农村土地流转的一个重要前提是土地的承包关系清晰，参与流转的主体明确，这是确保农村土地合法有序流转应当具备的一个基本条件。家庭承包地的转让和互换，以及其他方式的土地流转在客观上都需要通过农村土地承包经营权确权登记来进一步明晰土地承包关系，维护土地流转市场的基本秩序。今年，将在我省的东、中、西部及城郊启动农村土地承包经营权登记试点工作，把农村土地承包经营的承包关系、承包地块、面积、空间位置、用途、等级等情况记录于专门的簿册，用以确定土地承包经营权。通过这项工作不仅将会提高土地的利用率，促进农村土地资源的合理配置，还可以进一步推动和加快全省农村土地流转的市场化进程。

（四）进一步强化农村土地承包仲裁工作

目前，我省已经探索出了依靠仲裁解决农村土地承包纠纷的成功做法。截至目前，全省已建立58个农村土地承包仲裁机构。通过开展土地承包仲裁工作，有效缓解了各级政府信访压力，化解了大量农村土地承包纠纷和矛盾，促进了农村社会稳定。全省将继续推动农村土地承包仲裁工作，积极开展农村土地承包纠纷的调解、仲裁，及时有效解决农村土地流转纠纷，不断健全和完善协商、调解、信访、仲裁、司法保障等相结合的农村土地承包纠纷的调处机制。参考文献：

［1］ 冷淑莲，冷崇总.江西省农地流转分析［J］.中国土地，2008，（9）.

［2］ 冷淑莲，徐建平，冷崇总.农村土地流转的成效、问题与对策［J］.价格月刊，2008，（5）.

［3］ 孙忠才.吉林市农村土地使用权流转研究［D］.中国农业科学院硕士学位论文，2007 11 01.

［4］海口市农村土地承包经营权流转试点工作方案.［N］海口市人民政府公报，2009 11 15.