新形势下重新定位并调整国库监管取向探讨

王岩梅，苏大力，王 宏

（中国人民银行辽源市中心支行，吉林 辽源 136200）

随着财政国库管理制度改革的进一步实施和国库加入中国现代化支付系统步伐的加快，全国国库会计数据集中系统在重庆、海南、吉林部分省的成功运行，使国库的会计核算发生了结构性变化。新形势下国库监管还存在一定程度的分散性和盲目性，监管信息匮乏，监管手段落后，以致于不能为国库资金提供安全、坚实的屏障。因此，国库监管如何适应新形势要求重新确定其取向，以实现国库监管的系统化、连续化、规范化是当前所要着力研究的问题。

一、新形势下国库监管职能内涵和外延均发生明显变化

（一）国库业务范围不断扩大，涉及面更广

目前国库业务涉及到财政、国税、地税、海关、国土资源、环保、财监办、社保、商业银行等多个部门，国库监管范围随之大大延伸，地方财政的国库单一账户业务、国税部门的出口退增值税业务、财监部门的一般增值税退税业务、地方财政纳入预算管理的非税收入业务、地方环保部门的排污费征缴业务、国土资源部门的土地出让金和新增建设用地审批业务等等，都是政策性强、牵扯面广的业务，业务处理稍有不慎，就会给国库工作质量带来负面影响。

（二）国库政策性资金受到商业性侵占的可能性更大

随着商业化经营意识的增强，国库经收处受利益驱使，延压税款结算资金，以适当方式增加预算资金结算周期的倾向更加明显，截留甚至挪用资金现象屡禁不止，国库结算秩序不能得到很好维护。其他如地方财政以“往来款”方式将大量财政存款从国库划至在商业银行开户的财政集中收付中心，形成客观存在的“第二国库”，已经纳入预算管理的非税收入被大量人为滞留在各家商业银行机关团体存款账户不能及时入库等行为，大大削弱了人民银行经理国库的预期效果。

（三）监管主体间沟通协调不够，监管效率大打折扣

在现行管理体制下，对国库财政性资金征收、报解、使用的合法、合规性进行审核监管，国库、财政、征收机关、银行业监督管理机构均有一定监督管理权力，不同环节有不同的管理部门。实际工作中，地方财政部门的工作重心更加侧重于督促各征收机关完成预算收入入库进度，侧重于预算单位按预算使用资金，至于预算收入资金在入库过程，以及国库资金在地方财政存款账户上滞留的情况，则很少问津；征收机关重纳税申报，轻税款缴纳。财政部门、征收机关、国库部门各管一段，互不相干，职责权限的划分不尽明晰，客观上造成了各部门都应对国库资金进行监管，但又都不能彻底实施监管的“可管可不管”的不正常局面，重复监管和监管真空现象并存，职责既存在交叉又有断档。各部门间缺乏政策沟通意识，加之尚未健全稳定的定期信息交流沟通机制，相互之间对其他部门政策规定知之甚少，监管合力难以有效发挥。

（四）集中核算迫切要求国库监管手段科技化

实行国库会计核算集中过程中必然伴随着财税库行联网及财政集中支付，而现实情况是各地财税联网系统及财政国库集中支付已经走在会计集中核算的前头，各级预算收支与管理信息的电子化程度越来越高。国库只靠传统的手工监管已经不能适应需要。大量的基层国库数据集中到中心支库后，国库也将充分利用信息的电子化成果。通过开发软件系统，实现对原始收支信息的有效过虑、科学处理，形成第一手监管资料，为开展现场监督检查提供重点和方向。比如对财税库行联网系统中大量电子缴税信息，可以借助辅助系统查找要素不规范，经收处未在规定期限内划转以及缴款单位超过限缴期限缴纳而征收机关未加收滞纳金等问题，并及时准确记录，这样每次开展现场监督检查时，就可以根据这些线索有针对性地开展现场检查工作，从而解决以往现场监督检查中需从大量的会计资料中大海捞针般查找不合规范的问题，将国库监管效率与效果提高到更高的水平。

二、关于国库监管职能重新定位问题

（一）核算体制的变化，将使国库监管重心转移

在以国库单一账户体系为基础的财政国库管理制度下，预算支出将按支付管理和支付对象需要划分得更为详细，库款支拨将分别采用与财政或预算单位零余额账户清算和实拨资金方式进行。在加入现代化支付系统后，国库资金支付清算方式取消了联行往来和行库往来，而改用同城票据交换、支付系统往来和国库内部往来实现资金的上划和下拨。因此，国库监管的范围进一步延伸。国库在做好对自身内控制度和国库核算业务监管的同时，一方面要对商业银行代理国库业务进行监管，另一方面还要对办理财政资金支付与清算业务的商业银行实施监管。国库监管内容进一步拓宽，由原来对挤占、挪用、延压国库资金的监管拓宽到对零余额账户、小额现金账户及资金汇划情况的监管。监管资金区域将进一步扩大，由原来对某一支库或乡镇金库仅限一个区域的资金出入的监管扩大到所有纳入国库单一账户的预算单位资金汇划监管。

（二）核算体制的变化，将使国库监管方式更趋于多元化

财政国库管理体制变革在给国库业务带来快速发展机遇的同时，也加快了国库资金风险的传播，国库业务不仅要防范内部风险，还要防范外部带来的风险。长期以来，国库监管方式集中于对各级国库的规范操作上，监管的层面不够深入，没有形成真正意义上的风险监管，特别是当国库资金清算方式改变后，产生资金风险的不稳定因素也不断增加。因此，监管时效性将进一步加快，由原来对国库资金时段性监管实现对资金的适时监管；由事后检查向事前监测，事后发现向事前预警，事后纠正向事前防范转变。

三、调整国库监管取向的建议

（一）明确监管目标，合理界定监管范围

面对财政国库管理制度改革给国库监管带来的新变化，国库监管首先应确定新的监管目标和监管范围：即充分运用各种监管手段、监管信息和监管资源，将国库监管形成一个规范、连续、完整的系统，将各个监管环节有机联系起来，对各级国库及代理银行实施系统、连续、有效监管，以实现国库资金安全高效快速运转。监管范围涉及各级国库、国库经收处，开设零余额账户、小额现金账户、预算外资金专户、特设专户的代理银行。一是通过对支库代理行的年审，依法规范其代理国库业务行为，对年审不合格的，根据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》重新确定代理银行。二是对办理财政性资金支付与清算业务的商业银行进行资格认证的管理，确保资金汇划安全。

（二）突出监管重点，改进监管方式

人民银行国库部门当前及今后一个时期不仅依法对商业银行代理国库和商业银行、信用社国库经收处所办国库业务实施垂直管理和监督检查，还应加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监管，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用。因此要着重抓好几个重点：监管环节上以实施监督前移为重点，为更有效地规避风险的发生，要变事后监管为事前、事中监管，本级库建立各监管单位柜面监督登记表，通过增强柜面监督，将不规范票据堵在核算流程之外，提高国库业务核算流程的准确度，对下级库不仅要对已处理的国库资料进行事后检查，还需要对日常核算进行事中检查，检查其业务操作的规范性。监管原则上以安全检查为重点：国库报解必须按规定准确、及时、完整办理各级预算收入、收纳、划分、报解、入库，按规定办理预算收入的支拨、退付，实现资金良性循环。财政资金支付与清算必须遵循安全、及时、准确的原则，保证本系统同城转账实时到账，异地汇划两小时内到账。监管内容上以资金运营监管为重点：一是代理银行及经收处是否有截留、占压、挪用税款及拖欠、转存国库资金，人为增大国库存款计息积数，占压、挪用国库存款利息等违规行为；是否有擅自为征收机关开立预算收入过渡账户，或将预算收入存入征收机关在该行设立的经费账户或其他账户行为；是否有违规办理非正常的拨款、退库和人为压票，不按规定入账行为。二是代理银行在办理财政资金支付业务中，是否存在占压零余额账户贷方余额资金行为；代理银行在办理财政资金支付业务中，是否存在向人民银行国库部门申请划款余额超过代理银行实际清算余额的行为；是否存在不按规定开立、变更和撤销零余额账户行为。对于未认真履行代理国库或代理银行职责的商业银行，要依照相关规定取消其代理资格。

根据新的财政国库管理体制改革对监管工作的需要，进一步提高国库监管效能，国库监管必须从方式和手段上加以改进，监管方法可采取基层分片包干监管和市中心支库集中监管相结合，非现场监管与现场检查相结合，非现场监管通过发现问题早期预警，为现场检查确定重点，现场检查要将检查、评价、处置有序连接，规范监管程序。风险评价与实施持续性监控相结合，风险评价应从内控机制制衡，资金运转快捷安全，部门对账的监督制约，计算机合规操作几方面进行。监管人员在对被监管机构作出风险评价后，还要对被检查机构存在的风险隐患、纠改措施的实施及效果情况进行跟踪监控，以保障其纠改措施的落实。根据其存在问题，要求其制定确保资金安全的具体措施和执行时间表。

（三）加快国库电子网络化建设的步伐

建立一套完整的国库信息管理、信息分析系统，实现财政、税务、国库及商业银行之间的信息资源共享和系统横向联网，将国库各种日、月报解报表、代理银行申请划款凭证、财政零余额账户对账单和预算单位零余额账户对账单等资料输入系统，实现国库信息数据自动校验和信息汇总，实现对预算收入、支拨、退付和实施国库单一账户改革后预算资金的全过程网络监控，提高监管的质量。

（四）加快法规建设，为监管提供法律保障

从国库监管长期实践看，国库相关法律、法规滞后，专业性法规操作性差，涉及面窄，不具有广泛的指导性，很容易导致监管的法律真空。多年来，国库监管中的一些具体操作没有专门的法律、法规，特别是随着财税体制改革步伐的加快，对改革中出现的新业务和新问题更是没有明确的法律来规范，往往用行政文件代替，而原有的法律、法规已无法适应财税体制发展的新形式。政出多门，不协调、不统一，不仅使国库部门的监管没有得到定位和落实，也使各级征收部门的审批存在很大的随意性和盲目性。此外，国库监管力度不足的一个重要原因就是对造成违规行为的责任人的处罚不明确。因此，健全和完善现有的法律框架，废除、修改不适用的条例，尽快出台《预算收入管理及处罚办法》、《财政支拨管理及处罚办法》、《收入退库管理及处罚办法》、《财政资金支付管理办法》等法律、法规，保障制度传导机制的有效畅通，使法律、法规真正成为国库监管依法办公，依规操作的依据，为监管实施提供法律保障。监管人员在金融法律的保障下，依法监管，加大对违规违法行为的查处力度，将经济处罚和行政处罚有效结合，严格掌握合理的处罚力度，形成查处并举，确保监管效果。