规范吉林省政府非税收入管理对策研究

李维国

（吉林省财政厅 非税收入管理处，吉林 长春 130021）

规范吉林省政府非税收入管理对策研究

李维国

（吉林省财政厅 非税收入管理处，吉林 长春 130021）

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。近年来，吉林省在规范非税收入管理方面取得了一定成效，但仍存在结构不尽合理、管理体系不完善、法制建设滞后等问题。对此，科学分析吉林省非税收入管理现状，并为今后规范非税收入管理提出相应的对策建议十分必要。

非税收入；规范化管理；对策研究

一、吉林省非税收入管理基本情况

2004年以来，吉林省认真执行财政部关于加强政府非税收入管理的要求，加大规范化工作力度，非税收入增长较快，纳入预算范围不断扩大，管理体系逐步完善，政府宏观调控能力显著增强，非税收入管理和改革实现了新跨越。

（一）非税收入增长跃上新台阶

随着吉林省经济社会事业的又好又快发展，非税收入管理力度不断加大，非税收入增长较快，连续跃上新台阶（见表1）。2006年吉林省非税收入234亿元，首次突破200亿元；2007年非税收入314亿元，跃上了300亿元新台阶；2008年非税收入374亿元，超过了地方级税收收入63亿元，比2006年增加140亿元，年均增长24.7%。分级次看，市县级非税收入增速高于省级。2008年市县级非税收入245亿元，占全省的66%，比2006年增加113亿元，年均增幅30.2%，高于省级收入增幅13.9个百分点。非税收入大幅度增长，扩大了财政收入规模，增强了财政保障能力，支持了经济社会事业的发展。

（二）深化综合财政预算改革有了新进展

按照统筹安排、综合平衡的要求，坚持把能纳入预算管理的非税收入全部列入财政预算。2008年吉林省纳入预算的非税收入292亿元，比2006年增加151亿元（见表2），占全部非税收入78.1%，比2006年提高了17.8个百分点。随着非税收入纳入预算比例的不断提高，不仅增加了财政收入，提高了政府经济宏观调控能力，而且为实行国库集中支付和政府采购制度，提高非税收入使用绩效创造了条件。

表1 20062008年吉林省政府非税收入与税收收入对比情况表单位：亿元

表2 2006-2008年吉林省非税收入纳入预算管理情况表单位：亿元

（三）非税收入结构有了新改善

近年来，按照国家统一部署，吉林省加大了提供特定公共服务的政府性基金收入的征管力度，将土地全价款收入、彩票公益金等纳入预算管理。清理取消行政事业性收费项目、降低征收标准，进一步加强国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入管理，使非税收入结构不断优化（见图1）。2008年政府性基金收入180亿元，比2006年增加105亿元，占全部非税收入的比重48%，比2006年提高16个百分点；行政事业性收费收入111亿元，比2006年增加2亿元，占收入的比重由2006年的46%，下降到2008年的30%，降低了16个百分点；国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入30亿元，比2006年增长2.3倍，尽管占非税收入比重仍然不高，但呈快速增长之势，是非税收入新的增长点。

图1 2008年吉林省大非税收入分类构成图

（四）非税收入管理水平有了新提高

一是组建了非税收入管理机构。自2006年吉林省财政厅成立非税收入管理处以来，全省有80%的市县相继成立了管理机构，配备了专职人员，为开展非税收入管理改革提供了组织保障；二是建立完善了非税收入管理制度。先后以省政府令的形式颁布实施了《吉林省规范政府非税收入管理办法》和《吉林省财政票据管理办法》，制定下发了《吉林省政府非税收入稽查办法》等一批规范管理办法，为规范非税收入管理提供了制度保障；三是加大了清费减负力度。围绕促进吉林省软环境建设，开展了清理行政事业收费工作。2004年以来，5年累计清理取消、暂停征收行政事业性收费203项，收费项目由清理前的371项减少到168项，累计减轻企业和社会负担36.3亿元；四是不断推进非税收入纳入预算管理工作。截至目前，除教育收费、彩票发行机构和彩票销售机构的业务费用，电台、电视台广告收入等项目仍暂按预算外资金管理外，其他所有非税收入项目已全部纳入预算管理；五是积极开展非税收入收缴管理改革试点。通过建立单一账户体系将收入直接缴入国库或财政专户。目前，长春市、白山市、吉林市、榆树市、江源区等市县（区）已全面启动非税收入收缴管理改革。全省统一开发的非税收入收缴系统已在九台、梅河口等地推广应用；六是不断扩大省本级收支脱钩改革范围。截至2009年底，省直行政和全额拨款事业单位29个部门62户单位实现了收支脱钩。

二、非税收入管理中存在的问题

吉林省非税收入管理工作虽然取得了很大成绩，但是按照财政科学化、精细化管理要求，在非税收入收缴、使用、监督的规范管理方面，仍存在许多亟待解决的问题。

（一）非税收入管理尚未规范统一

从管理方式上，吉林省非税收入分为一般预算非税收入、政府性基金非税收入、纳入财政专户管理的预算外资金收入3种预算管理方式，前两项已列入年度预算统筹安排收支。由于预算外资金收入还没有实现全部纳入预算管理，尽管收入规模有限，但由于缺乏法定的支出监管程序，难以实行严格意义上的监管。从非税收入征管办法上看，主要以各部门、单位征收为主。由于征收主体分散，征缴办法难以统一，有的收入直接缴入了国库，有的缴入了财政非税收入汇缴账户，个别的则缴入了征收单位的过渡账户，再汇总缴入国库或财政专户。收缴办法未统一，延长了非税收入上缴时间，增加了资金调度管理难度，影响了资金使用效益。

（二）非税管理机构职能划分尚未理顺明确

目前，吉林省大部分市县都设立了非税收入管理机构，但职责划分交叉分散。有的将非税收入全部实现了归口统一管理；有的区分不同收入性质分别归属不同处（科）室管理，有的只管收不管支；有的收支统管。非税管理职能交叉分散，造成上下级职能不对口，管理和改革推进不平衡，政策措施落实不到位，征、管、查相互脱节，出现推诿扯皮现象。此外，部分市县机构属于事业编制，与其履行的行政监管职能不适应，开展工作难度很大。省厅内部非税管理也存在职能交叉分散的现象，如政策制定、收入征缴由非税处负责；国有资产经营收入、罚没收入、水利建设基金等征管则由相关职能处室（单位）负责；支出由部门预算主管处负责；收入核算和决算由国库处负责；票据发放由票据监管中心负责。职能交叉致使工作衔接上出现问题，负责组织收缴的对入库情况掌握不及时，负责核算和决算的对收入来源不清楚，难以对其增减变化做出全面准确的分析，不利于非税收入统一管理。

（三）非税收入征缴缺乏高效信息化手段支撑

从调研情况看，吉林省大部分市县对非税收入征管仍处于由各部门、单位分散征收状态，信息化手段应用不高，财政票据“源头控收”的作用未能有效发挥。财政部门缺乏有效的监管手段，大都是根据缴库情况和数据进行预判和分析，难以及时掌控征管动态，停留在“事后”管理水平。由于非税收入的不确定性，收入进度受客观因素影响较大，使财政部门无论是计划制定还是分析预测，都与实际差距较大，造成监管处于被动局面。从近几年的审计和专项检查结果看，征收部门和单位应征未征、违规减免、滞缴、坐收坐支等问题时有发生，屡禁不止。

（四）非税收入管理法制建设滞后

目前，非税收入管理法律制度依据仍是1996年国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》及2004年财政部下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》。从近年来的实践看，现有的制度办法存在着收入范围划分不清晰、没有统一管理要求、可操作性不强等问题。虽然吉林省制定了地方法规，但仍与规范化管理要求不适应。非税收入管理政策性强、涉及范围广，需要建设完整的法律体系加以规范。建议向国家反映修订《预算法》等相关法律法规，增加非税收入管理条款，尽早出台《政府非税收入管理条例》，把非税管理工作纳入法制化、规范化轨道。

三、国内外强化非税收入管理的借鉴与启示

非税收入管理是一项系统工程，是财政管理的重要内容。学习借鉴典型国家和先进省区的经验做法，对进一步加强吉林省非税收入管理，促进公共财政制度建设，具有重要的现实意义。

启示一：构建非税收入法律体系，严格依法征收、依法管理。实行市场经济的国家政府出台任何非税收入项目、确定收费标准及支出使用，均须有充分的法律依据，并必须履行严格的审议程序，得到议会批准后方能实施。如加拿大、美国、澳大利亚等国联邦政府设立或修订收费项目必须经议会批准，并向缴费人说明收费原因、标准控制等情况，未达成一致的不予批准，不得实施收费。从国内看，湖南、青海、内蒙古、广西、甘肃等地人大都颁布实施了《非税收入管理条例》地方性法规，对管理主体、征收范围、管理权限、监督检查等方面都做了明确规定，为规范管理提供了法律依据。国内外经验表明，建立完整的法律体系，推进非税收入管理法制化进程，是规范非税收入管理和改革的必由之路。

启示二：调整完善非税收入比重，注重发挥其税收的必要补充作用。世界各国普遍重视非税收入管理，保持非税收入的适当规模。总的看，美国、法国、加拿大、英国、澳大利亚等发达国家经济发展水平高，税收收入较多，基本能满足政府的支出需求，不需开征过多的收费项目筹集资金，非税收入在政府预算中所占比重较小，占财政收入比重都在10%以下，只起到一定的补充作用。我国是发展中国家，正处在工业化发展阶段和经济转型时期，非税收入是政府提供特定公共服务和准公共产品的重要来源，一般预算非税收入占财政收入的比重较高，2008年达到了11.1%，吉林省为26.4%，高于全国平均水平。从国内外的做法可以看出，不同发展水平国家政府非税收入规模及占财政收入的比重有较大差异，但都是财政收入的重要组成部分，都注意发挥其税收的补充作用，达到既不影响税收作为财政收入的主体地位，又能弥补税收功能不足的双重效应。

启示三：建立统一高效的征缴机制，规范非税收入收缴管理。实行市场经济的国家大都因地制宜制定非税收入征缴办法，严格规范收缴渠道。我国依靠先进的信息技术，在全国范围内建立了计算机征缴网络系统，对征缴进行全过程的动态监控管理，确保每项收入及时足额缴库。内蒙古、四川、安徽等省区通过征缴管理信息化网络建设，实现了对征收单位收缴情况的动态即时监控，强化了收缴信息透明度，规范了征收行为。经验显示，搭建现代化信息网络技术平台，对非税收入征缴实施动态监控，是强化非税收入管理的必然选择。

启示四：建立健全非税收入管理机构，统一规范管理非税收入。非税收入管理工作涉及财政部门内部各部门的预算主管处、预算、国库、非税等多个处室，处室间既要有明确的分工，还必须通力合作，形成工作合力。要按照统一、高效、务实的原则，进一步理顺关系，整合职能，明确职责，逐步把非税收入征收管理职能集中整合到非税收入管理部门，非税收入实行归口管理，有利于整合资源，明确责任，切实加强和规范非税收入管理。

四、规范非税收入管理的对策和建议

按照建立和完善公共财政体系的总体要求，全面推进非税收入管理改革，利用“金财工程”信息技术平台，借鉴先进省市管理经验，通过实行综合财政预算改革，规范征收管理模式，实现收支彻底脱钩，着力构建征收、预算、执行、监督“四位一体”的非税收入管理新机制，最终达到“收入财政化、支出预算化、专户国库化、管理网络化”的目标。

（一）进一步加强对非税收入管理工作的领导

非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的重要形式，是政府实施宏观调控的重要工具。近年来，党中央、国务院高度重视非税收入管理工作，国务院总理温家宝在2006年至2009年的《政府工作报告》中都明确提出要规范非税收入管理，2009年中央经济工作会议也首次提出“要加强税收征管和非税收入管理”。加强吉林省非税收入管理工作，离不开各级党委、政府的高度重视和各征收部门的密切配合。吉林省非税收入管理工作起步较晚，改革推进力度不平衡。各级财政部门应继续积极主动争取当地党委、政府的高度重视和支持，与有关部门密切协作，抓住有利时机，大力推进非税收入管理和改革向纵深发展。

（二）加快综合财政预算改革步伐

一是完善政府非税收入预算管理体系。按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则，将非税收入全部纳入财政预算管理。［1］改进非税收入预算编制办法，强化非税收入部门预算，完善综合财政预算管理。逐步做到与税收收入统一预算编制、预算安排、预算执行，实现财政综合平衡。二是正确处理非税收入与税收的比例关系。根据经济社会的快速发展，合理确定非税收入增长速度，控制非税收入规模总量。按照正税清费的要求，对非税收入项目该取消的取消、该改税的改税、该保留的保留。三是调整优化非税收入结构。按照政府分类管理的要求，合理确定各类非税收入的结构。继续严格审批、清理行政事业性收费项目，降低行政事业性收费标准。严格规范执罚行为，限制罚没收入规模。适当控制政府性基金收入。进一步强化国有资产管理，完善管理制度，提高国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入的比重。

（三）建立健全非税收入管理制度

建议在时机成熟时，研究起草专门的《非税收入管理条例》，就非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出范围做出明确的规定，［2］加快非税收入管理法制化进程，推进非税收入的依法管理。同时，结合吉林省实际，修改完善相关的制度办法，细化和明确征收范围、管理权限、监督检查等，尽快制定《非税收入收缴管理办法》、《非税收入减免缓审批程序》等配套办法，建立完善征收、预算、执行、监督有效衔接的制度体系，坚持依法行政，规范征收行为，确保非税收入依法征收，严格征管，应收尽收。

（四）完善非税收入征缴管理机制

以“收缴分离”为目标，建立“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入征管模式。加强账户管理，取消征收单位的非税收入过渡户，将非税收入纳入国库单一账户体系，实行直接缴库或集中汇缴。积极推进非税收入信息化建设，搭建信息化网络技术平台，建立健全非税收入征收管理信息系统，实现各级财政部门之间、财政与代收银行之间、财政与征收单位之间资源共享，信息互通，动态监管，增强收缴信息透明度，防止随意乱设收费项目、擅自调整收费标准等问题的发生。实现对征收单位收入缴交情况的即时监控，规范征收行为，切实提高非税收入管理水平和效率。

（五）进一步理顺非税收入管理机构职能

各级财政部门是非税收入管理的主管机关，对非税收入实行统一归口管理。按照“统一、高效、务实”的原则，理顺整合职能，建立由非税收入管理机构牵头实施的非税收入政策研究、法规制定、计划编制、征收管理、监督检查、奖惩考核、统计核算等工作机制。以非税收入管理机构为征管主体，加强征收、预算、执行、监督的协调配合，［3］形成监管合力，堵塞征管漏洞，形成“统一领导、运转有序、规范协调”的非税收入管理新格局。

（六）进一步健全监督检查机制

一是建立定期报告制度。财政部门要定期向同级人大报告非税收入使用管理情况，主动接受人大监督，取得人大代表的理解和支持，自觉将非税收入管理工作置于全社会监督之下。二是加大政府监督力度。进一步完善非税收入“征、管、查”办法，建立和完善各部门协调配合、多环节相互衔接、全过程跟踪检查的监督机制，形成以财政为主体，物价、审计、监察等部门和征收单位密切协作的监督模式，确保非税收入征管全过程规范运作。三是建立完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等办法。对乱收乱罚或应征不征、应罚不罚、随意减免的违规问题，一经发现，严肃查处。通过新闻媒体对违规典型案例公开曝光，充分发挥舆论监督的社会效应。

［1］ 李友志.政府非税收入管理［M］.北京：人民出版社，2003.

［2］ 戴柏华.政府非税收入管理探索与研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.

［3］ 齐守印，王朝才.非税收入规范化管理研究［M］.北京：经济科学出版社，2009.

Key-words:non-taxable-income;Standardized-Management;Study

〔责任编辑：杨晓丹〕

Study-on-Regulating-the-Management-of-Non-taxable-Income-of-Jilin-Government

LI-Wei-guo
(Department-of-Non-taxable-income,Finance-Department-of-Jilin-Province,Changchun-130021,China)

Non-taxable-income-of-the-government-means-governments-at-all-levels,state-organs,institutional unit,social-organization-and-other-organizations-make-use-of-the-power-of-the-government,the-reputation-of the-government,natural-resources-and-special-public-service-and-semi-public-service-to-get-fiscal-funds-which were-used-to-meet-the-social-need-or-semi-public-need.Jilin-government-has-made-some-progress-in-regulating non-taxable-income,but-there-are-still-some-problems-that-structure-is-not-entirely-reasonable,management system-is-not-perfect-and-law-construction-is-lagging.Therefore,it-is-necessary-to-analyze-the-situation-of-the management-of-non-taxable-income-and-put-forward-some-possible-solutions.

F810.43

A

201011-01

1671-6671（2010）04-0033-04

李维国（1971），男，吉林蛟河人，吉林省财政厅非税收入管理处高级会计师，主任科员。