公共财政视角下的农村养老保险制度建设

陈留艳 ,海 龙

(1.华中农业大学 文法学院,湖北 武汉430070;2.河南农业大学华豫学院 工商管理学院,河南 商丘476000)

公共财政视角下的农村养老保险制度建设

陈留艳1,海 龙2

(1.华中农业大学 文法学院,湖北 武汉430070;2.河南农业大学华豫学院 工商管理学院,河南 商丘476000)

公共财政和社会保障有着密切联系:社会保障必须依靠公共财政的财力支持;建立社会保障制度是公共财政的职能要求;在社会保障体系内部,公共财政居于主导地位。目前农村养老主要通过家庭赡养等方式自行解决,部分农村老年人口缺乏养老保险等基本社会保障。在公共财政视野下,要完善农村养老保险制度,必须实施社会保障制度优先的财政发展战略,制定适合国情的基金筹集办法,逐步完善和健全农村养老保险基金的管理和运营方式,加快相关立法进程。

公共财政;社会保障;养老保险;农村

农村养老保险制度是农村社会保障制度的核心,农村养老保险制度的完善不仅能够切实解决我国农村目前的养老和社会发展问题,而且有利于实现社会的公平与正义,促进社会主义和谐社会的建立。根据2005年的统计数据,中国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口比例的11%,今后很长一段时间,60岁以上老年人口将继续增长,到本世纪中叶,预计65岁以上的老年人口将占人口总数的1/4[1]。另一方面,目前农村社会的老龄化问题比城市更为严重,因此,完善农村养老保险制度显得尤为重要。

一、公共财政和社会保障的内在联系

社会保障是政府弥补市场失灵的政策工具,公共财政是建立在市场失灵基础上的,因此公共财政和社会保障有着密切联系。财政部已经将社会保障基金列入国家预算的三大组成部分之一。社会保障是以实现财政管理科学化为目标的一种财政管理模式,其本质上是一种财政分配方式。

1.社会保障必须依靠公共财政的财力支持

首先,社会保障是公共产品。公共财政是一种契约财政,体现了政府与纳税人之间的一种契约关系,即政府收取税收,必须为纳税人提供满意的公共服务;纳税人为获取公共服务,必须用纳税的方式支付代价。社会保障作为维护社会稳定的减震器和调节器,实质上是纳税人需要国家提供的一种公共服务,具有消费上的非竞争性和非排他性。因此,必须由政府承担供给的责任,由公共财政提供财力上的支持。其次,社会保障是优值品。按照公共选择理论,优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品,因为消费者未能充分认识到产品为其带来的利益,使其对产品的效用评价过低,若任由消费者根据自己的偏好购买,市场提供的优值品数量会低于资源配置的最佳水平,从而造成资源配置不足和效率损失。社会保险就是一种典型的优值品。由于人们对养老保险的作用在认识上有偏差,对其效用评价偏低,缺乏通过定期缴款参加养老保险等社会保障制度的积极性。因此,对优值品的消费,政府需要采取一定的措施,使消费者对该产品的购买增加至某一合理的水平,这些措施不外乎两类:一类是强制性制度措施,另一类是政府缴费的示范效应引导。这两大措施都离不开公共财政的财力支持和宏观调节。

2.建立社会保障制度是公共财政的职能要求

公共财政具有资源配置、收入分配和经济调控三大职能。而社会保障制度的财政政策意义有两方面:一是作为一项有效的反萧条措施,以国家为主体形成“税收-支付”的制度,作为自动稳定器承担起私人市场难以承载的社会责任,以维护社会的稳定和经济的健康发展;二是“作为一种收入再分配工具,通过'税收-转移支付'的方式,在一定程度上解决收入分配差距问题”[2]。

从实践上看,公共财政本身就具有社会保障功能,因为社会保障资金收支是公共财政分配的重要组成部分。无论资金来源和支出去向如何,整个资金流通过程中都不能缺少公共财政的参与。公共财政部门可以在相关部门的协助下征收社会保险税或社会保障费,再经过公共财政的预算安排将其拨付出去以满足对社会保障的公共需要。同时,公共财政还可以对社会保障资金的收支运行情况进行管理和监督,例如建立财政专户,实现收支两条线管理,加强最后兜底职能等。从这个意义上说,建立社会保障制度是公共财政职能的要求。

作为一项为农民提供的社会公共产品,农村社会保障的提供者只能是政府,这就必然要求公共财政成为政府为农村提供社会保障服务的后盾。因此,建立农村社会保障财政制度,运用各种财政政策去调整社会保障资金的规模和结构,给农村社会保障以稳定的财政支持,是公共财政政策的重要内容。

“农村社会保障是作为一项社会公共产品为农民提供,其提供者只能是政府,这就必然要求财政作为政府为提供农村社会保障的后盾,所以说,建立农村社会保障财政制度,如何运用各种财政政策去左右社会保障资金的缴与用的规模和结构,给农村社会保障以稳定的财政支持则是重中之重的问题。”[3]

3.公共财政在社会保障体系内部发挥着主导作用

作为一项社会安全制度,社会保障制度需要公共财政代表国家履行相应的宏观管理职能。企业和个人是资金缴纳者,无力进行社会保障资金的保值增值运作管理,难以在社会保障体系中居主导地位。社会主义市场经济下的企业是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体,其经营目标是使企业利润最大化。它只有依法缴纳社会保障税(费)的义务,而没有义务和能力经管社会保障体系的运转。个人仅有缴纳社会保险税(费)的义务,也无法成为社会保障体系的主体。此外,其他社会组织如商业保险公司和各类民间福利团体也不具备管理社会保障事务的能力。商业保险与社会保险在性质、经营目标、保险对象及资金来源和运行机制等方面完全不同,这决定了商业保险只能是一项商品经营活动。而商业保险公司作为商业保险业务经营活动的载体,实质上也是企业法人,无法在社会保障体系中居主导地位。各类民间福利团体提供的保障具有很强的民间救济和民间互助的性质,实施范围有限,并不是现代意义上的社会保障,因此该类组织也无法在社会保障体系中居主导地位。所以,不管是从主观还是从客观因素考虑,在社会保障体系内部起主导作用的只能是公共财政。

二、我国农村地区社会养老保险的现状

农村老年人口是经济上处于最弱势地位的群体之一,从促进社会的公平与正义的角度出发,在农村人口中占有不小比例的农村老年人口的社会保障状况亟待改善。随着集体经济的解体,目前农村养老主要通过家庭赡养等方式自行解决,部分农村老年人口缺乏养老保险等基本社会保障。

农村养老保险制度从出台至今经过了近20年的探索,特别是2010年9月以来实施的新型农村社会养老保险,无论是在制度设计还是在具体实施效果上,都具有极大的科学性和可行性,使农村居民的社会化养老意识有了显著的提高。但由于历史和现实各种因素的影响,目前无论是“新农保”还是“老农保”,在制度的具体实施上都存在不少问题。

目前我国大部分地区的农村养老保险还属于“老农保”。“老农保”主要有以下特征:强调以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持[4];要求建立个人帐户,个人缴费和集体补助全部记在个人名下,“多投多保,少投少报,不投不保”;坚持自助为主、互济为辅;坚持社会养老保险与家庭养老相结合;坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。从筹资方式来看,“老农保”的“社会保险”色彩很淡,过于强调个人自主性,淡化了国家和集体应负的责任,缺乏社会保险应有的社会性和福利性,实际上近似于一种诱导性和鼓励性的储蓄。农业税取消后,很多地方的集体补助难以落实,政府又没有向农民提供补助,客观上形成了农民自己筹集资金的养老模式,无法调动农民参加养老保险的积极性,保障功能大打折扣。此外,农民收入有限,投保者一般只投最低档次,这一方面导致农民领取的保险金数额较小,无法发挥保障作用,另一方面也导致农村养老保险资金储备不足,加之基金筹资渠道单一、银行利率逐年下降等原因,影响了基金的正常发放和保值增值。

2010年9月起,国家在全国10%的试点地区开始实行新型农村社会养老保险制度,按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制。在参保个人缴费的基础上,当地有条件的农村集体经济组织根据自身的经济实力,为参保农民缴纳一定比例的保费补助。而当地政府则根据地方财政状况,为农民参加新型农村社会养老保险提供一定资金补贴。这种政策在财务机制上更具有激励性,但是把政府的筹资渠道集中在区县和乡镇一级政府,缺乏中央政府公共财政的投入,加重了地方政府的财政压力,特别是对于经济发展水平不高的地区,这种筹资模式风险更加明显。另外,新型农村社会养老保险的优势是保基本、广覆盖,但仍存在缴费层次低、统筹层次低、基金增值方式单一等缺点,这都使得“新农保”制度所提供的保障水平在一定程度上有限。“而在经济发展水平、信息的传递速度、人的整体素质较之城市落后得多的农村,市场失效更为严重,使得作为社会保障补充功能的商业保险的'失效'现象也更为严重。”[5]

三、公共财政视野下农村养老保险制度的完善

我国农村养老保险制度的本质特征是社会保险而不是商业保险,国家应致力于建设以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度。

1.实施社会保障制度优先的财政发展战略

调整财政发展战略,完成从经济财政到公共财政,从效率财政到公平财政,从全面财政到重点财政的转变。应明确公共财政对农村养老保险的责任,利用好财政增量,尽快形成固定的财政拨款增长机制。随着国民经济持续快速稳定发展,国家的财力也在迅速增长;与此同时,城乡差距又在逐渐扩大,因此需要通过社会保障制度来缩小城乡差距。今后相当长一段时间内,公共财政对社会保障的责任应重点放在农村的社会保障方面。加快农村社会保障制度建设,适当拓展覆盖面,提高社会保障水平。公共财政对农村社会保障制度的支持首先应从农民最急需的医疗保障、老年保障和低收入保障开始,加快建立和完善农村最低生活保障制度。

2.制定适合国情的基金筹集办法

无论是“老农保”还是“新农保”,基金筹集中的政府责任主要来自于县乡两级政府。县乡两级政府的财政来源比较单一,财政压力比较大,这无疑加重了社会保障基金筹集的风险性。因此现阶段应主要建立面向“老人”这个基本层面的养老保险体系,养老保险基金筹集的责任可以由中央和地方各级政府共同承担,设立针对农村养老保险的专项基金,并按规定收益的方式发放。随着时间的推移,重点考虑实行以基金制计划为核心的多层次农村养老保险制度,实行中央、地方统筹和个人缴费相结合的“统账模式”,实现养老保险基金的有效筹集。

3.逐步完善和健全农村养老保险基金的管理和运营方式

政府要建立专门的机构,负责基金的正常运转及保值增值。在体制上,实行行政管理与基金管理分开的政策,由市县乡政府主管养老保险的经办业务,国家和省级政府主管政策制定与账户管理。要认真研究养老保险基金的保值增值办法与措施,由政府委托专业性的商业投资机构,逐步使基金运营走向市场,实现基金的合理组合和最大增值。国家应制定有关政策,为养老保险基金的保值增值提供条件,例如,可考虑由财政发行特种高利率债券,为保险基金指定专项建设项目等。在农村社会养老保险发展较好的地区,可以尝试建立保险基金的投资专营机构,按照市场化原则运营保险基金。相关管理费标准应尽量低,养老保险中管理费支出应实行定额包干制,超出定额的开支,从同级民政部门的事业费中列支。

4.加快相关立法进程

应尽快建立健全有关农村社会养老保险的法律法规,使农村养老保险制度获得真正意义上的法律依据。“一方面确立农村社会养老保险的法律地位,使农村居民和城镇居民同样成为社会养老保险的主体”[6];另一方面应确立农村社会养老保险的原则、主要内容、保险基金的筹集来源、管理和运营办法,规定中央和地方政府扶持农村社会养老保险的方式以及各方的法律责任等,保证农村养老保险基金筹集的稳定性、基金运作的科学性和基金增值的安全性,从而为农村养老保险制度改革的顺利进行和健康发展提供稳定、良好的法制环境。

[1]中国社会保障网.积极应对人口老龄化问题——五位政协委员答中外记者问[EB/OL].http://www.cnss.cn,2007-03-12.

[2]尚长风.农村养老保险制度的财政学反思[J].经济学研究,2004,(5).

[3]李放.试论农村社会保障体系建设中的财政支持[J].农业现代化研究,2005,(1).

[4]郝二虎,陈小萍.农村养老保险制度的财政学探讨[J].理论探讨,2008,(3).

[5]孙文基.建立和完善农村社会保障制度[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

[6]李晓芸,范冰洁.山东淄博新型农村养老保险现状实证分析[J].财经问题研究,2010,(7).

F323.89

A

1008-6382(2010)06-0050-04

10.3969/j.issn.1008-6382.2010.06.013

2010-10-25

陈留艳(1985-),女,河南周口人,华中农业大学硕士研究生,主要从事农村社会保障研究。

(责任编辑 安 然)