治理理论视野下的我国城市管理研究

李元

治理理论视野下的我国城市管理研究

李元

社会治理理论强调公共治理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主治理的网络管理。根据我国当前城市管理面临的形势，针对政府在城市管理中存在的问题，认为需在治理理念的指导下进行城市管理变革，以充分发挥市场的基础性作用为前提，以公民社会的成长壮大为依托，建立起城市治理的网络，在城市政府的主导下，多元主体共同治理城市的公共事务，以实现城市发展的良性运转。

城市管理；治理理论；政府；市场；社会

随着经济的发展和人口的大幅度增加，城市越来越成为人们居住的中心，因此出现了一系列关于城市管理的理论，如市民社会理论、精英论与多元论、新公共管理理论、公共产品与公共服务理论、社会治理理论等。下面，试从治理理论视角探讨我国的城市管理问题。

一、治理理论的基本内容

“治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现或增进公共利益，政府部门与非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”［1］治理理论强调国家与社会的合作共治，政府要不断创新管理方法和手段以提高管理的效率。它强调管理对象的参与，认为无论是公共机构还是私人机构，只要得到大多数公众的认可，就是其所属层面或所在范围的社会权力中心。

随着经济的发展和公民意识的逐渐觉醒，公民社会逐渐发展起来，原来包揽一切公共事务的政府已不再是国家唯一的权力中心。治理理论就是在这种背景下形成并逐渐发展起来的，它对政府的运行提出了新的要求，政府应还权于市场、还权于社会。政府、市场和社会三者之间应该建立起合作的关系，形成一种治理网络，来共同管理社会公共事务。

二、我国城市管理面临的大背景

第一，全球化浪潮席卷全球，国家间的联系越来越密切，城市的作用也越来越凸显。20世纪80年代以来，随着信息技术的发展，世界市场逐渐形成，打破了原有的国家边界的种种限制，生产要素在世界范围内流动和重新分配。世界经济越来越成为一个不可分割的整体，传统的经济联系以国家、企业为主体的局面被打破，城市成为国际竞争的战略要地。国际竞争在某种程度上可以说是各个国家城市与城市之间的竞争，城市的发展决定着一个国家的未来以及其在世界体系中的地位。

第二，行政朝着民主化、现代化方向发展。“行政民主化包括了行政决策的公开和参与、行政执行的沟通与协商以及行政监督的开放与透明等多重含义。行政现代化，是指为使一国公共行政制度达到世界先进水平，按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造，使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性。”［2］这种大的背景对我国城市管理提出了新的要求，尤其是各个城市政府应该实行民主的管理方式，推行决策的公开化，同时要制定先进的管理制度，采用先进的管理方法。

第三，公民意识逐渐觉醒，越来越多的公民参与到城市管理中来。随着生活水平的提高，城市公民社会逐渐发展起来，很多非政府组织建立并运行起来，很多公民加入进来，他们对城市的发展、对公共事务的管理有着自己的一些看法和建议，并且能够踊跃地表达自己的观点。公民对于自己城市的管理越来越具有责任感。

三、我国城市管理中存在的问题

在我国的城市发展进程中，存在着一个单一的决策中心即政府。经过了改革开放，这一决策中心由计划经济体制下的中央政府变为市场经济体制下的城市政府。因此，在城市的管理上存在着一些问题。

首先，在思想观念方面，许多城市政府的工作人员在管理城市公共事务时往往以自我为中心，有时是从自身利益出发，而较少考虑公民的迫切需求，这就在时间和空间上压制了其他组织的发展以及公民利益的表达。

其次，在行政组织建设方面，城市政府以层级组织结构来运行，这就导致了一种现象，即社会信息自下而上层层传递，行政命令自上而下层层传递。这容易造成组织的僵化，缺乏灵活性，还容易造成公民的呼声不能真实地被传达。另外，城市政府内部存在着各部门横向分工上的交叉与重迭，容易造成相互扯皮、多头执法。多方在处理事务中的摩擦降低了行政效率。

再次，在行政执行方面，执行主体较多采取权力行政、单方行政等方式。在这种执行方式下，目标团体的感情和利益容易受到影响，也影响到行政决策结果的贯彻和实现。这种方式也造成了人治色彩浓重以及对法制的破坏，带来了城市管理的随意性。

以上所述是城市政府自身运作中存在的问题，可以说是其内部问题。在其外部即它与市场、社会的关系方面，也存在一些严重的问题。在对城市公共事务的管理中，城市政府几乎是唯一的权力中心，它包揽着一切决策，并按照严格的城市政府组织的等级结构来执行，很多时候做了原本属于市场和社会该做的事情，没有形成一种多中心的治理网络，严格地执行行政命令取代了各治理主体之间的平等对话与协商。这样容易造成一系列严重的后果：首先，政府的有些决策不能很好地反映市场发展的要求，或者不能按客观的经济发展规律办事，破坏市场运行规则；其次，政府包揽着决策，不注重非政府组织的发展，公民不能很好地通过参加组织来表达自己的观点，很容易消磨他们的公众精神，也容易忽视他们的基本权利；最后，政府系统会变得越来越封闭，缺乏弹性，不能很好地适应变化中的环境，也不利于其管理社会公共事务的能力的提高，最终损害的还是公民的利益。公民的利益遭到损害，会给城市的管理带来更大的困难。

四、治理理论视野下的城市管理

社会治理理论强调治理主体是由多元公共管理主体组成的公共行动主体。多元化公共管理主体之间存在着权力依存和互动的伙伴关系，公共治理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主治理的网络管理。其中，政府在社会公共管理网络中扮演着“元治理”的角色。

总的来说，实现我国城市管理的变革，基本途径包括两条：政府内部的变革以及政府与市场、社会关系的转变。要通过建立多中心治理网络，实现我国城市发展的良性运转。

城市治理本身是一个多元、复杂的体系结构，政府、企业、公民社会等都参与其中，共同管理公共事务。在这个过程中，城市政府虽然不是唯一的权力中心，但是它在这个管理网络中扮演着“元治理”的角色，它在协调各方利益方面起到重要的作用。所以，首先需要对政府内部机制进行改革，实现其自身的发展。（1）政府官员必须清楚政府的权力来源于公众的授权，所以政府的行为必须时时刻刻以公众的利益为出发点。（2）转变政府职能，着力整合公共服务资源，增强公共产品和公共服务的供给水平。“现代城市管理是对城市公共产品、公共设施、公共服务的管理，是对社会生活的管理，是从权力管理到权威治理的转变，它跨越了‘公’与‘私’分立和分离的传统观念，产生了发动制度改变的新动力，并由此导致政府社会的重新界定。”［3］（3）在政府的运行中引入市场竞争机制和企业先进的管理方式，如战略管理、全面质量管理、后果管理、绩效管理等，使政府的运作变得灵活起来，以灵活的方式适应变化中的环境。（4）政府部门要根据需要来设置，并且要明确各部门和人员之间的分工，减少分工不明和互相推诿的现象。（5）城市行政管理改革必须从实际出发，遵循精简、统一、效能的原则［4］。

政府应该尊重市场经济的客观规律，发挥市场在资源配置中的基础性作用。为此，政府应该看到企业对于城市建设的重要作用，给其创造良好的条件如制度环境，并进行良好的服务。政府还应虚心向其学习，学习它的运营规则，同时跟它们建立伙伴关系，将其纳入到城市治理体系中来。

城市的发展离不开非政府组织的参与，城市治理也离不开非政府组织的参与，这就需要政府与企业、非政府组织之间建立互助合作的伙伴关系。“发展非政府组织，重要的是营造非政府组织健康发展的有利的外部环境。政府在通过健全法律体系和加强政策鼓励，为非政府组织创造足够的发展空间的同时，要通过发挥资金支持方面的作用，直接扶持和培育非政府组织。”［5］同时，还需要加强非政府组织的自身建设，提升非政府组织在解决社会问题和满足社会需求方面的能力。

政府还需要提升公民素质，扩大公民参与。公民作为城市的主人，他们对于城市治理的热情能够促进城市治理进程的推进。可是光有热情和公民意识是不够的，政府应该扩大公民参与的管道，尤其是在城市治理的重大问题上，应该进行公众听证，实行信息公开。公众对于建设自己的家园的热情是需要政府和社会来培养的，也需要政府和社会来巩固。要多听取群众呼声，了解他们对于城市建设的迫切需要，使决策和行动以公共利益为出发点。让公民积极地参与到自己城市的治理中来，对城市的各项事务能够献计献策，使城市在大家共同的努力下更好地发展。这样也会使得广大公民更加热爱自己的城市，进而提高治理的效能。

在治理的理念下进行我国城市管理变革，以充分发挥市场的基础性作用为前提，以公民社会的成长壮大为依托，建立政府、市场与社会的互助协商的伙伴关系，建立起城市治理的网络，在城市政府的主导下，多元主体共同治理城市的公共事务，从而实现城市的可持续发展。

[1]黄健荣.公共管理新论 [M].北京：社会科学文献出版社，2005：277.

[2]王枫云.从城市管理走向城市治理[J].思想战线，2008（1）.

[3]鲁哲.论现代市民社会的城市治理[M].北京：社会科学文献出版社，2008：123.

[4]向德平.城市社会学[M].武汉：武汉大学出版社，2002：325.

[5]钱振明.基于可持续发展的中国城市治理体系：理论阐释与行动分析[J].城市治理，2008（3）.

D035

A

1673-1999（2010）03-0009-02

李元（1985-），男，河南淮滨人，南京大学（江苏南京210093）政府管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策。

2009-10-13