论我国行政诉讼受案范围与原告资格的关系

孙春牛

论我国行政诉讼受案范围与原告资格的关系

孙春牛

介绍并分析了关于行政诉讼受案范围与原告资格关系的几种观点，阐述了行政诉讼受案范围与原告资格的区别与联系。认为在我国，行政诉讼受案范围始终制约着原告资格，原告资格总是以受案范围为依托和保障。

行政诉讼；受案范围；原告资格；行为标准；利害关系标准

一、行政诉讼受案范围与原告资格的概念

行政诉讼的受案范围即法院对行政争议的主管范围，又称“行政审判权范围”或“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查［1］。

从世界范围来看，各国都有关于受案范围的类似规定，只是称呼不同而已，如美国称之为“司法审查的可得性”，法国称之为“行政法院的审判权范围”。我国《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行 《行政诉讼法》若干问题的解释都对受案范围有专门的规定。

学术界和实务界对受案范围概念的认识比较一致。受案范围是从原则上规定什么样的问题可以告，哪些行政争议可以通过行政诉讼途径来解决。这同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉讼的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。

原告资格是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要因素，它是关系到起诉人是否能够提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查程序的一个关键问题。准确界定行政诉讼原告资格，关系到国家保护公民合法权益、监督行政机关依法行政这一特定制度发展的水平，同时也是民主政治发展的体现［2］。

我国现行立法中没有明确提出原告资格的概念，但在法律规定的条件中实际包涵了对原告资格的审查，法院在受理行政诉讼案件时也一直坚持对原告资格的审查。根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格所要解决的问题无非是：什么人是与某事有“足够的利益”的人和什么事是被称为“司法性争端”的事，即凯尔森所说的“属人因素”和“属事因素”两方面。因此，在行政诉讼中要从“属人因素”和“属事因素”两方面认定行政诉讼的原告资格［3］。

笔者认为，原告资格作为行政诉讼法律关系中的法律资格问题，应该从法律资格的“属人”因素分析，即什么样的人可以提起行政诉讼；而“属事”因素即行政诉讼应该基于什么样的司法争端被提起，则应从行政诉讼的受案范围去研究。资格可视为一种限制，一种程序性权利。行政诉讼原告资格应是公民、法人、组织与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，向法院提起行政诉讼，而法院首先应该审查起诉是否符合法律规定的原告资格要件。

二、关于受案范围与原告资格的关系

关于行政诉讼受案范围与原告资格的关系，学界有三种不同的观点：

第一，认为行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格的产生前提［4］。“对提起诉讼的人来说，如果法律规定法院对某些行政争议无权主管，却仍赋予其原告资格，允许其提起行政诉讼，显然无丝毫实际意义，反而是对提起诉讼的公民、法人或其他组织的一种愚弄。”［5］马怀德教授也认为如果一个案件不属于行政诉讼的受案范围，却赋予其起诉人原告资格，这只是一个“美丽的诺言”而已。这种观点比较符合我国的现状。在实践中，原告资格的认定往往（甚至是必然）伴随着对受案范围的理解。从理论上讲，行政争议只有被列入了行政诉讼的受案范围，才具有行政司法争端的性质。

第二，认为受案范围是行政诉讼原告资格的内容之一［6］，两者存在一种包含与被包含的关系。从属人和属事两个因素来界定行政诉讼原告资格，即是间接地认为受案范围是行政诉讼原告资格的内容之一。笔者认为，这种观点不可取，尤其在目前许多人将两者混淆的情况下，更不利于清晰界定两者的关系，而且两者同时作为我国行政诉讼制度中的程序控制机制，各自具有相对独立性。

第三，认为行政诉讼原告资格的范围是行政诉讼受案范围的变量［7］，即原告资格的范围是决定受案范围的若干变量之一。笔者认为，原告资格的宽与严确实可以反观受案范围的宽与窄，在原告资格宽松的国家受案范围一般较宽，反之，则较窄。这其实正好体现了两者密不可分的联系，正如有学者所言的“相互印证关系”［8］。

此外，也有学者认为行政诉讼原告资格的设定不需考虑受案范围，受案范围是原告地位取得的条件，而不是原告资格设定的条件［9］。否认原告资格设定与行政诉讼受案范围的关系，仅仅把受案范围定位于实现行政相对一方当事人诉权的法定因素。笔者认为，行政诉讼受案范围的宽窄一定会约束、影响原告资格的宽严。如果某类行政行为法律规定不能接受司法审查，那就意味着因该行政行为引起的纠纷将无法进入司法程序，寻求司法救济。所以，认为行政诉讼原告资格不需要考虑受案范围是不现实的。

三、行政诉讼受案范围与原告资格的区别

基于我国的立法现状和两者的未来发展趋势（即较为宽松的发展方向），笔者认为：受案范围和原告资格作为我国行政诉讼制度中的各自独立存在的制度设计，存在明显的不同，不能将两者混淆，更不能将两者等同。

第一，两者的作用和功能不同。一般而言，受案范围是从宏观层面划定司法审查的广度，目的在于实现司法权对行政权的制约，其作用是权力对权力的制约与监督；而原告资格则是从具体的个案入手，从微观角度界定司法审查的深度，以保护和救济公民的合法权益为目标，追求公民权利对行政权的监督，即权利对权力的监督。

第二，两者所处的理论位置略有不同。受案范围是各国立法普遍加以规定的制度，我国更是以立法专章的形式加以规定。而原告资格问题则是行政诉讼法所特有的问题，一般认为它是当事人理论的重要组成部分，作为行政诉讼启动者的资格要件而受到各国的重视。

第三，两者针对的问题不同。受案范围解决的是“属事”（“范围”）的问题，是行政诉讼法律关系的客体问题，也就是可以将什么样的行政争议纳入司法争端的解决机制中。行政诉讼原告资格解决的是 “属人”（“资格”）的问题，是行政诉讼法律关系的主体问题，即什么样的人可以提起诉讼，并能成为行政诉讼法律关系中的原告［10］。受案范围针对的是行政行为的可诉性问题，是一种客观性问题。原告资格针对的是“起诉人”是否满足资格条件的问题，是一种主观性问题。受案范围是客体条件问题，关注的是行政行为的性质；而原告资格是一个主体条件问题，着眼点在“人”的自身状况。

第四，两者确定的标准不同。受案范围是就行政行为的类型而言的，是在一般意义上确定法院对争议是否具有审查权的可审性问题，因此确定的标准为“行为标准”，符合“行为标准”的就在受案范围内。原告资格是就主体与行政争议的利害关系而言的，确定的是起诉人与其提起的诉讼请求之间的关系，讨论的是具体争议的可诉性，因而确定的标准为“利害关系标准”（我国现行立法将其表述为 “法律上的利害关系”）。当某一主体与行政争议具有特定的关系时，则赋予其原告资格。

可见，两者存在明显的不同。受案范围只是把行政诉讼这个“大门”打开，但是想进来还有一个“门槛”，即原告资格问题。如不设这个“门槛”，会存在很现实的问题，就是司法资源有限；但如果这个“门槛”定得太高，“大门”开了，许多人还是进不来。

四、行政诉讼受案范围与原告资格的联系

第一，两者的本质相同。两者都属于对行政行为进行司法审查的条件，共同确定司法审查的范围。并非任何行政争议都会纳入司法审查的范围，虽然角度不同（“大门”与“门槛”）。法院在对某项行政争议进行审查时，会同时兼顾“行为标准”和“利害关系标准”，缺少其中任何一样，都会引起案件不被审理的结局。实践中法院在对受案范围进行判断时，也同时坚持着对原告资格的审查。两者作为我国行政诉讼理论与制度中的两个重要的制度设计，不仅是一种诉讼程序控制，而且关乎当事人诉权保护的广度与深度，影响实体权利。

第二，两者存在互动关系。受案范围的扩大会促进原告资格的发展，原告资格的拓宽也会促进受案范围的扩大。正是在这个意义上，行政诉讼的范围也意味着对当事人资格的确定。当然两者并不是绝对的正相关关系，也不是绝对的此消彼长。我们可以通过行政诉讼受案范围来掌握行政案件原告资格，也可以通过应用原告资格的概念检查判断具体行政行为是否属于行政案件受案范围。

第三，原告资格以受案范围为依托和保障。由于我国行政诉讼的受案范围基本上是采取列举的方式，因此，原告资格受到受案范围的限制。起诉人与行政机关之间的争议只有属于法院的受案范围，该起诉人才有可能在该行政诉讼中拥有原告资格［11］。不论从我国的现状来看还是从理论上讲，我们都应该承认原告资格对受案范围的依托关系。如果被诉行政行为根本就不是可诉的具体行政行为，不能纳入行政诉讼范围，与此相关的原告资格问题就成为无本之木、无源之水。只有被诉行政行为属于行政诉讼受案范围，接下来才需要确定起诉人是否具有原告资格。受案范围制约着原告资格，如果不属于法院受案范围，起诉人当然不可能取得原告资格。因此，不论将来的立法修改将受案范围如何拓宽，是有限的肯定式列举，还是开放的概括性规定，原告资格都将以受案范围为依托和保障，只是程度不同而已。

[1]马怀德.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003：168.

[2]沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展[J].华东政法学院学报，2000（5）.

[5]吴偕林.行政诉讼原告资格新论[J].行政法学研究，1993（4）.

[3]高新华.行政诉讼原告论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006：42-44.

[4]高家伟.论行政诉讼原告资格[J].法商研究，1997（1）.

[6]张树义.行政诉讼法学 [M].北京：中国政法大学出版社，1993：125.

[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005：465-466.

[8]刘峥.试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系[J].法制与社会发展，1998（4）.

[9]张尚鷟.走出低谷的中国行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1991：435.

[10]郑雅方.行政诉讼原告资格研究[D].吉林大学，2006.

[11]朱维究.当代中国法治之我见[M].北京：中国方正出版社，2005：62.

D915

A

1673-1999（2010）03-0061-02

孙春牛（1985-），男，安徽凤阳人，安徽大学（安徽合肥230039）法学院2007级宪法学与行政法学硕士研究生。

2009-07-12