关于业主委员会功能缺失的思考

马向远

关于业主委员会功能缺失的思考

马向远

业主委员会作为社区最重要的主体组织，是社区自治的基石。认为业主委员会应该成为社区自治的基本组织载体，要进一步明确业主委员会的法律主体地位，排除建立业主委员会的制度性障碍，建立“二个大会、二个机构”的社区自治体制，使业主委员会成为社区代表大会下设的执行机构。

社区自治；居委会；业主委员会；社区自治体制

我国的社区建设，从19世纪80年代末到现在，已走过了30多年的历史。但是，大部分地区的社区仍然呈现出内在发展动力不足、参与意识不强、“软件过软”的发展状态。一个重要的原因，就是没有把社区业主委员会作为社区自治的基石来建设，社区业主委员会制度发展滞后，功能缺失。因此，要推动社区良性发展，必须重视建立健全业主委员会制度，有效发挥业主委员会的功能。

一、业主委员会是社区自治的基石

从社区发展的现实看，居委会在社区自治中处境尴尬。我国有《居委会组织法》，居委会是法定的社区自治组织，但在现实中却难以发挥自治的功能。根本原因在于：首先，社会的转型使它担负的任务更多。我国社会的转型包括社区的发展都是在政府的主导下进行的，是对既有经济、文化、社会等格局的调整和重组，一定程度上对社会秩序的影响是必然的。保持社会安全稳定的大局是改革深入发展的必要前提条件，因此我国推行城市社区建设，培育民主只是一个方面的目的；另一方面的目的，是加强基层政权建设和行政管理，主持居民自治的居委会同时要完成多项来自政府或政党的政治、行政任务，根本无暇顾及社区自治事务。其次，由于社会转型期制度的不尽完善、基层政府末梢机构和居委会的管理权限划分不清，划分了也难以执行等多种原因，致使相当多的社区不但要完成上级下达的任务，而且其社区领导、社区财政、社区物资等都受制于街道办事处，由其分配或指派，结果造成社区居委会的行政化倾向，使社区变成了政府的腿，事实上弱化了居委会作为自治组织的法律属性和职能。

根据《物权法》的精神，业主委员会是社区自治的基本载体和基石。《物权法》规定：物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。基于这样的精神，真正有法律资格进行社区自治的只能是与社区利益紧密相关的居民群体。因为有利益的紧密关联，他们才有参与自治的内在动力，也才能够积极地和负责任地参与社区事务。因此，确定基本的自治主体组织，必须与社区的相关利益一起来考虑。业主，作为通过业主身份的基本属性特征联系在一起的群体，他们在这个社区里拥有的合法权益就是由《物权法》和《物业管理条例》规定的：住房产权归个人拥有；所有与住房有关的服务、维修等都需要由他们出资和决策；社区内所有公共设施、资源、财产的实施、分配和处理等也必须有他们做主；社区内其他相关重大事项也必须有他们参加，等等。因此，业主是社区利益的第一相关人。业主的权利可以以合约形式让渡给房屋使用者（非业主社区资源使用者），如果这种让渡是明确的、合规合法、包含了决策房屋专有部分以外的共有部分共有和共同管理的权利，社区中的房屋使用者将与业主一样，可以对房屋专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。从这里可以看出，房屋使用者的权力是业主让渡出去的，也不是全面的，是有保留的。因此，社区里的居民，只有业主才是基本居民，或者说是居民的基本部分。所以，业主委员会应该成为社区自治的基石和基本组织载体。至于居委会，由于它是具有行政化倾向的群众性自治组织，拥有调解和沟通的先天优势，因此居委会的定位应该是一个过渡组织。随着社会的转型和业主委员会功能的健全，居委会应该成为一个监督和协调的群众组织。

二、确立业主委员会自治组织载体地位

（一）明确业主委员会的法律主体地位

一直以来，我国物业管理实务中就存在业主委员会法律地位不明、职责不清、运作不规范等问题，致使在物业管理法律关系中，物业管理公司处于强势地位，常常发生损害业主合法利益的情况，这种状况严重阻碍着社区自治的健康发展。因此，如何使业主委员会走出这种法律困境，更好地发挥其在社区自治中的应有作用，是必须面对并加以解决的一个问题。

根据《物业管理条例》中关于业主大会和业主委员会的规定，业主大会作为一个代表和维护全体业主利益的自治组织，已经具备了取得法人资格的形式条件：首先，依法成立；其次，有自己的名称和场所；再者，有自己管理的财产和经费。现在唯一欠缺的条件是没有法律明确规定业主大会可以取得法人资格。为了加强业主组织在物业管理中的地位和作用，应该由法律明确规定业主大会可以在依法成立并登记后取得法人资格，业主委员会作为业主大会的执行机构具体负责实施业主大会的决议，代表业主大会对物业进行有效管理。

（二）排除建立业主委员会的制度性障碍

现阶段业主委员会筹办程序繁琐，缺乏有效的运行机制。《物业管理条例》第十条规定：同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。建设部《业主大会规程》第五条规定：业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处(乡镇人民政府)的指导下，由业主代表、建设单位(包括公有住房出售单位)组成业主大会筹备组，负责业主大会筹备工作。这就是说，如果建设单位(包括公有住房出售单位)不参加业主大会筹备组，业主大会就不可能成立，也就不可能产生业主委员会。

现实生活中，建设单位和前期物业管理公司出于利益考虑而不愿意成立业主大会。首先，筹办业主委员会并不能给开发商带来任何经济效益，反而要承担一定的费用，因此大多数开发商都不愿筹办业主委员会。其次，筹办业主委员会也不能给负责前期物业管理的物业管理公司带来任何经济效益，而且它如果在前期物业管理过程中与业主们有矛盾，有可能在业主委员会成立后被解聘，因此前期物业管理公司也不会主动筹办业主委员会。另外，《物业管理条例》虽然也规定了房地产主管部门和街道办事处(乡镇人民政府)对成立业主委员会具有指导责任，但缺乏考核指标，因此他们对成立业主委员会积极性不高。

为此，需建立专门的业主委员会筹办机构，强化政府在业主委员会组建中的作用。业主委员会不同于其他自治性组织，它是业主利益的代表。如果没有业主委员会，小区物业的各项监督和管理工作就很难开展，业主难以形成合力，其权益也难以得到维护。为了维护业主的利益和小区的良好秩序，政府应该像成立社区居委会那样，牵头组织业主大会和业主委员会，帮助各小区组建起一支高素质、有权威、有信誉、能正确发挥作用的业主委员队伍。同时，相关法律、法规还应明确业主委员会的成立时间和期限，简化业主委员会成立的相关程序。通过强化政府在业主委员会组建中的作用，保证业主委员会的及时建立，使各新建小区尽快进入一种良性的物业管理状态，避免小区公共事务管理出现无序状态。

三、建立健全社区业主委员会制度

建立业主委员会制度，实行“议行分离”。议决权和执行权分别由两个不同机构行使，一个是业主的代言人，另一个是业主服务的直接提供者。这种体制由“二个大会、二个机构”组成：

第一个大会，即全体业主大会。它是社区的最高权力机构，职责是选举产生社区业主代表，组建业主代表大会，讨论和决定社区的重大事项。第二个大会，即业主代表大会。它是“常设决策层”，由社区的业主代表组成，成为业主大会的常设权力机构，其主要职责是选举产生社区的业主委员会和社区议监会成员，讨论决定社区事务。

第一个机构，为议事监督委员会，即“议监层”，它是社区业主代表大会下设的议事协商监督机构，在代表大会闭会期间代表社区业主大会行使对社区事务的议事、决策、监督职能，对社区业主委员会及其他服务机构的工作进行监督。它的成员由社区业主代表大会推选产生，或者由社区业主代表大会聘请。议事监督委员会有权建议召开业主代表大会，对社区业主委员会的工作进行质询。第二个机构，就是业主委员会，即“执行层”。它是社区代表大会下设的执行机构，不具有决策权。它在社区业主代表大会和社区议监会的授权下，具体实施社区的建设、管理、服务等社区事务，落实社区成员代表大会及社区议监委员会确定的各项工作任务，协助政府完成规定的各项任务。成员由办事能力强的人员组成，不限于本地居民，可以聘用非居住区人员担任。社区业主委员会对社区业主代表大会和议监会负责，定期向其报告工作，并接受其监督和质询。

总之，较之社区居委会而言，业主委员会无论从《物权法》的本质看，还是从社区矛盾产生的深层次原因看，都应该是社区自治的基本组织载体。只有基于这个载体构建外部社会条件和完善该组织的内在运行机制，社区自治才能有更加科学和坚实的社会基础。

[1]陈丽安.关于上地西里社区居委会选举的思考[J].现代物业，2004（4）.

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[3]郭卫建.城市社区自治的困境、实践、方向和对策[J].现代物业，2007（9）.

[4]建设部.业主大会规程[S].2003.

[5]陈相明.论我国业主委员会制度的缺陷及其完善[J].企业经济，2008（7）.

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D638

A

1673-1999（2010）15-0018-02

马向远（1970-），男，河南叶县人，硕士，河南司法警官职业学院（河南郑州450001）助教，研究方向为马克思主义理论与思想政治教育。

2010-04-30