创新体制机制 加快职业教育示范区国际化发展

杨 延,杨春芳

(天津市教育科学研究院,天津 300191)

职教示范区的发展定位是建立一个与国际融合、中外合作办学的示范区,一个高素质、国际型的职业人才培养基地。加快职教示范区的开发开放,迫切要求积极引进国外优质的职教资源,同时要进行管理体制、保障机制的创新,力争新区在国际化办学等方面有实质性突破,形成富有特色、优质高效、充满活力、对外开放的职业教育体系。

职教示范区;制度创新;国际化

今年教育部与天津市人民政府签署了合作共建国家职业教育改革创新示范区协议,职教示范区建立的目的是要立足天津,服务环渤海,辐射“三北”地区,为全国技能型人才培养提供重要支撑,努力成为教育体制创新、培养模式改革、质量提升和建设学习型城市的示范。因此,职教示范区的建设是高标准、高起点的,园区的发展应当是建立一个实行开放式办学、资源共享的教育实验区,一个与国际融合、中外合作办学的示范区,一个高素质、国际型的职业人才培养基地。然而,由于我国职业教育走向市场的时间比较短,优质资源匮乏,经验不足,质量低下,加快职教示范区的建设,迫切要求我们要积极引进国外优质的职业教育资源,从而使职业教育融入教育全球化的进程,与国际教育接轨。

一、国外优质职业教育资源的引进

国际化是天津职教示范区发展的重要方向和提升路径,《中华人民共和国中外合作办学条例》指出:“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”,[1]全球化背景下的我国职业教育的发展不仅要重视人才培养的规模效应,而且还要注重国际化的办学标准,通过中外合作办学的各种形式,迅速引进国外优质的教育资源,提高职业教育的国际竞争力,缩小与发达国家的差距。

国外优质教育资源的引进,一方面要积极借鉴国际上发展职业教育先进的职教模式和办学理念,在重点职业院校、重点专业领域引进中外合作办学项目,使我们的职业教育能较快地与国际教育水平接轨,使受过职业技术培训的人才尽快适应国际和国内劳动力市场需要。另一方面,要积极引进一批国际通用性强、具有较高权威性的职业资格证书及资格证书培训体系,为天津经济社会发展培养国际通用人才,为职业学校毕业生境外就业创造条件。

在对于国外职业教育资源的引进过程中,还要进行科学理性地分析,结合自身职业教育发展特点,选择能够弥补自身不足的发达国家职业教育资源,同时避免资源的重复引进。从天津市职业教育发展的现状看,当前引进工作的重点之一是要吸引以开展跨国职业教育和培训为主要业务的教育集团公司,比如印度NIIT集团公司、加拿大枫华国际教育投资集团(CIBT)、美国阿波罗教育集团(APOLLO)及荷兰鹿特丹等。充分利用这些职业教育集团公司雄厚的实力和独有的特色以及灵活的运营机制,弥补我市职业教育发展的历史较短,特别是面向市场办学的经验不足,总体基础能力建设薄弱,体制不健全,管理方式落后,职业教育机构大多规模较小的不足。

二、引进优质职教资源的制度创新

职教示范区要积极进行中外合作办学的管理体制的创新,要把创新办学体制、理顺管理体制、激活运行机制作为示范区职业教育改革发展的动力源,力争职业教育在国际化办学、多元化办学、全面提高办学质量、效益和水平等方面有实质性突破,形成富有特色、优质高效、充满活力、对外开放的职业教育体系。

(一)办学体制创新

办学体制创新是实现扩大职业教育开放,引进国外优质的职业教育资源的重要途径。新区要坚持以开放促发展,扩大职业教育国际合作领域,积极吸纳外资参与职教办学,创新办学体制,吸引国外知名职业教育机构、优秀的职业院校同我市职业学校合作办学,建立广泛的、多层次、多类型的合作关系,提升职业教育的办学水平。[2]

首先要创造有利条件,结合新技术发展及本市产业结构调整的要求,积极探索中外合作设置独立学院及二级学院的有效模式。

独立学院的设置要选择本市有实力及特色的职业院校,结合人才培养目标的需求,有针对性地选择国外知名的职教集团或机构与之进行合作,由外方出资,引入其先进的办学理念和管理经验,与我方共同选择专业设置、人才培养方案、教学管理制度等。学院设置要参考同类院校设置的标准,可以聘请国外优秀全职外籍专家、教师授课,配备现代化的教学设备。独立学院享有招生权,可面向本市及全国进行招生。为了满足部分专业学生出国留学的需要,学院与国外职业教育机构可以通过建立学分认可及课程衔接的留学进修合作模式,可分为2-2模式、1-2模式、3-1模式,即在国内国外分学期学习,互开课程,互认学分,互发文凭和学位,学生修完全部课程所获得的学分及证书可被国际众多院校认可。

二级学院的建设是在自身办学主体基础上,中方学院整合自身专业优势和国外的优质教育资源,立足学科前沿,面向社会需求,重点发展国内急需特色专业,与国外知名职业教育学院或职业培训机构合作设立二级学院。吸收国外先进的教育理念、教学模式与方法,采用中外双方共同认定的培养方案和教学计划,使用外文专业教材,外方合作院校选派专业教师,与本校教师共同用外语进行教学,培养具有创新意识、新兴相关领域急需的具有国际视野和专业功底与竞争能力的人才,形成具有优势的办学体系和办学特色。学生获得的学分为中外双方承认,符合要求的毕业生,可同时获得国内学院颁发的学历、学位证书和国外合作学校颁发的学位证书或专修证书。

其次是发展多种合作方式,主要包括以学校为单位的多边合作,以专业为基础的定点合作。

多边合作方式,即一所中方学校与多个外方学校或者机构之间建立合作关系。外方在合作过程中有实际的投入,投入的方式多种多样,可以是教学的仪器设备,也可以是教育资金,在合作办学过程中双方职责共施,利益共享,风险共担。在教学方面,引进对方的教学计划、教学大纲、教材和相关教学手段,将对方的教学模式与己方的教学模式完全地融合在一起,聘请对方教师来讲课,派遣我方教师去对方学校学习进修,引入对方先进的职业教育教学方法,等等。学生完成学业时可以获得中外两个毕业文凭,具有在国际劳动力市场就业的能力。

专业合作方式,在这一模式下外方不直接投入资金,只负责提供部分教师,承担部分学科和专业课教学工作。职业院校可以通过引进1～2个专业为突破口,探索与国际接轨的方法,借鉴国外的教学经验,以促进学校办学水平的整体提高,这种模式是目前我国职业院校普遍采用的一种方法。

(二)管理体制创新

1.明确政府职能,机构设置专业化

发达国家政府非常重视职业教育,政府对职业教育的管理职责明确,政府并不直接参与管理。借鉴国外的经验,我们应当重新定位政府、市场和职教机构的职能和角色,调整国家、市场与职教的关系,政府要尽可能地减少管理过程中的行政手段,教育市场主体要以政府为中心转向政府为市场主体提供服务,达到政府与市场主体的积极互动。同时,要实现管理机构的专业化,尤其是中外合作办学的专业管理机构,搭建一个双方能合作的平台。成立中外合作办学项目评估专家指导委员会,探索建立科学合理的评估指标体系、评估工作制度和工作机制,落实奖惩措施,实行定期评估、优胜劣汰的动态管理机制。通过中外合作办学评估工作,实现以评促建、以评促改,进一步推进项目的规范化建设,进一步激发中外合作办学的活力,进一步提升中外合作办学项目的办学质量和管理水平。

2.制定完备的相关政策法规,并予以贯彻实施

为了确保职业教育对外开放与引进的健康有序发展,政府应当遵循国际教育惯例,制定相关政策法规,为我市职业教育示范区开展中外合作创造良好的政策环境。应尽快出台天津市推进中外合作办学的相关政策,为示范区职业教育积极引进国外优质职教资源提供必要的规范和依据,对给予的优惠政策予以明确。

(1)土地政策

对于引进的国外优质教育与培训机构来津合作办学,给予用地倾斜。市、区两级政府和相关部门应将合作办学建设用地纳入土地利用总体规划和城乡建设总体规划,按公益事业用地性质实行划拨供地,优先安排和办理。凡用于学校建设的规划综合费、征地统筹费、划拨用地管理费予以免收。新建、改建、扩建民办职业学校用地,按征收土地成本供地。工程建设方面的质监费、交易费(业主上缴部分)、环境评估费等涉及自收自支事业单位的项目按收费标准下线收取。

(2)税收政策

第一,对合作办学提供学历教育劳务取得的收入,免征营业税;对学校从事技术开发、技术转让和与之相关的技术咨询、技术服务等业务取得的收入,以及学生勤工俭学收入,免征营业税。

第二,对学校自用的房屋和土地,免征房产税和土地使用税。对学校取得的财政拨款,免征企业所得税。

第三,国外教育机构独资举办的职业学校按税法规定享受税收优惠政策;出资人要求合理回报的合作办学按税法规定享受有关优惠。

(3)招生政策

合作办学机构的招生计划由学校根据办学条件和社会需求自主确定,报教育行政部门和其他有关部门备案,与公办职业学校一样,统一面向社会公布。合作办学单位享受与其他职业学校同等的招生录取政策。经市、区教育行政主管部门批准、备案,可以自主跨地区招生。现有中外合作设置的独立学院,通常在招生批次上安排在计划内本科第三批次录取,为了进一步提高中外合作办学质量,在招生批次上,也应给予支持,如合作办学机构招生可根据需要纳入提前招生计划。

(4)收费政策

对于中外合作办学的收费问题,要适当放开收费政策限制,由合作双方根据实际办学成本及学生经济承受能力,共同商定具体收费标准。对于外方办学合作者可依法在扣除办学成本、预留发展基金以及提取其他必需的费用后,从办学结余中取得合理回报。

(5)教师待遇

对于参与合作办学的外籍教师或行政管理人员,应当让其享受中国政府聘用相关国际文教专家的同等待遇。对于引资办学的投资者、管理人员、教职工户口需迁入我市的,由公安机关优先办理户籍手续,其子女入学享受本地常驻户口学生政策待遇。

(三)投资体制创新

努力吸纳民间资金、境外资金,探索股份制等新投资体制是当前职业教育投资体制创新的重要部分。对中外合作办学的经验分析,认为目前比较成功的运行模式有两种,连锁集团化模式和政府主导、市场化运作模式。

连锁集团化模式主要是采取连锁投资集团的形式将各种教育资源有机地连接起来,以品牌、师资、管理模式、教育理念为纽带,形成自身的经营运行机制,并以规模优势实现经营中的规模效益和利润最大化。在集团内部多元合作,包括学校、企业、政府部门以及行业学会,扩大投资范围,连锁发展成一系列采用统一校名、统一管理模式的职业学校,实现滚动发展。成功的国际型教育集团如印度的NIIT、美国的阿波罗教育集团等。运行机制的创新,可以采用加盟方式,依托本市现有职业教育资源,与国外的教育集团合作办学,也可以直接引进,建立独立的教育集团天津分支机构。通过加入连锁集团,采用资产链接或者契约链接等多种连接方式,充分利用国外教育集团的各种资源提升我市的职业教育水平。

政府主导、市场化运作模式,即在市政府部门的统一规划下,市场化运作,多渠道筹措资金,具体的投资方式可以分为四种,联合投入、垫资、租赁和独立投资等。其中股份制合作是比较成功的一种方法,即利用股份制筹集社会资金,以契约式的合作方式,将中外各方的资金有效地运用到合作办学教育活动中,实行学校资产所有权与学校股权经营管理权相对分离,这是平衡资本的寻利性与教育的公益性的一种教育制度创新。

实践表明,股份制合作办学既可以缓解由于办学资金不足而造成的中外合作办学学校规模发展受限以及办学效益不显著的问题,又确保了由其投资设立的学校成为专门的教育教学管理和实施机构,又可以减少经营理财活动对办学活动的干扰,确保教育公益性目标的实现,避免因筹资渠道单一而导致办学经费不足的问题,应成为职教园区投资体制改革的重点。[3]

三、引进优质职教资源的保障机制创新

以往的实践表明,职业教育的引进与开放,在解决职业院校办学能力不足,提升职业教育的教学质量的同时,一些问题也日益暴露出来,如有些学校未能对国外的职业教育进行深入地研究,没能够引进外国职业教育优质资源特别是引进外方核心专业课程,使得教育质量难以保障。因此在加速职业教育对外开放和引进的过程中,有必要建立完善的监管机制,以保障示范区职业教育国际化的高标准、持续发展。

(一)建立严格规范的审批机制

首先,按照《中华人民共和国中外合作办学条例》规定的申请设立中外合作办学机构的审批权限,市人民政府对申请设立的中外合作办学机构要严格审批。审批实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目,应以外国职业教育机构是否为外国知名的职业教育机构或知名专业等作为主要依据;对于外国职业教育机构在国内已举办同类合作办学项目或拟办专业的合作办学项目在国内较为集中的,以及申报的收费标准明显偏离办学成本的,原则上不予批准。

其次,严格履行审批步骤,设立中外合作办学机构,分为筹备设立和正式设立两个步骤。对于具备办学条件,达到设置标准的,可以直接申请正式设立。对于申请者应当提交的文件,如申办报告、合作协议等,要对其内容进行认真审核,确认属实无误后才能予以批准。申请正式设立实施学历教育的中外合作办学机构的,审批机关受理申请后,应当组织专家委员会评议,由专家委员会提出咨询意见。确认审核后,由审批机关颁发统一格式、统一编号的中外合作办学许可证。

最后,政府部门要建立信息平台,定期公布经审批的中外合作职业教育与培训机构和中外合作项目名单及相关信息,加强对中外合作办学职业教育机构的公共监管力度。

(二)构建质量评估机制

1.建立办学水平年审制度

即每年按照既定的规程对外资独立办学、中外合作办学的职业院校办学水平进行全面的审查,具体项目应当包括办学方向评估,学校管理体制、运行机制评估,师资队伍水平与管理评估,职业教育教学工作评估,学校行政工作评估,办学条件评估,教育质量评估等几个主要方面。

2.建立引进专业、课程评估制度

我国目前在引进国外的职业教育资源时,存在第三产业服务领域专业引进较多,而我们建设创新型国家需要的现代制造业、高新技术产业的相关专业比较少,分析原因主要是因为这些专业建设所需要的条件都很高,不仅有仪器设备方面的要求,而且对师资的要求也很高,所以能够达到合作要求的学校很少。但是这些专业对我国现代化建设起着至关重要的作用,亟待发展,因此在引进审批专业的过程中,建立专业、课程评估制度,加强政府宏观调控,从学科专业、国别选择、数量布局等方面精心筹划国外职业教育资源的引进规划,特别要增强先进制造业、现代农业和现代服务业等领域的优质国外职教资源的引进。

(三)健全办学监控机制

市级教育行政部门首先应当明确自身的监管职责,成立专业的监管部门,根据法规、规章的规定专门负责对本地区中外合作办学机构、项目实施行政监管。与此同时,监管部门还应在地方教育主管部门网页上,搭建中外合作办学监管工作信息平台,定期发布中外合作办学监管信息,向社会和广大就学者提供较全面和可靠的就学指导和服务信息。

1.对办学者招生工作实施监管

针对有些中外合作办学机构存在虚假招生情况,必须加强对合作办学者招生的监管。按照规定,合作办学者的招生简章和广告应当报审批机关备案,并将办学类型和层次、专业设置、课程内容和招生规模等有关情况,定期向社会公布。所发布的简章应与备案内容一致,所发布的其他办学信息应符合办学实际。监管部门要监督办学者是否根据国家规定或者对社会的承诺,诚信招生,打击各种违规招生行为,维护受教育者的合法权益。对于发布虚假招生信息,骗取钱财的,由教育行政部门、劳动行政部门按照职责分工,责令限期改正并予以警告;有违法所得的,退还所收费用后没收违法所得,并可处以10万元以下的罚款;情节严重的,责令停止招生、吊销中外合作办学许可证;构成犯罪的,依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任。中外合作办学机构发布虚假招生广告的,依照《中华人民共和国广告法》的有关规定追究其法律责任。

2.对办学者教育教学实施监管

为确保中外合作办学的教学质量,有效利用引进的职教资源,加强对办学者教学的监管十分重要。监管部门要依法监督学校向学生提供的教育服务、教学内容是否符合国家实施相应职业教育的规定,或者是否符合办学者做出的承诺,保证办学者的教育质量,维护学生利益。对办学者拖延、削减、篡改教学内容,恶意降低教育质量等严重影响教育质量的行为,依法予以纠正,可责令其限期整顿并予以公告,情节严重、逾期不整顿或者经整顿达不到要求的,由教育行政部门、劳动行政部门按照职责分工责令停止招生、吊销中外合作办学许可证。

3.对办学者学历学位颁发实施监管

对于合作办学者承诺对毕业生颁发双证、双学位的,监管机构要监督所颁发的国外学历、学位在该国是否得到承认,保证证书质量,维护学生的合法权利和正当利益。监督办学者对纳入国家中高等职业院校招生计划的学生,是否按照国家规定颁发我国的学历证书、学位证书或者其他学业证书;监督办学者对所颁发的外国学位、学历证书,是否按规定报备案,与其在本(所属)国所颁发的证书在效力、层次方面是否一致;受理学生有关证书效力问题的投诉,对办学者违规颁发证书,致使学生不能正常注册或者获得认证的情况,责令改正,对不能改正的,结合办学者在招生过程中的情况,进行查处;对违法、违规颁发学位、学历或者其他学业证书的,宣布证书无效,责令办学者收回或者予以没收;有违法所得的,没收违法所得。

[1]中华人民共和国中外合作办学条例[中华人民共和国国务院令第372号].

[2]王琴.关于职业教育中外合作办学的思考[J].教育与职业,2006(5).

[3]李兰巧.高等职业教育中外合作办学的特征与特色[J].北京青年政治学院学报,2005(6).