中国宪政理论是研究中国检察理论的重要基石

文◎田 凯

中国宪政理论是研究中国检察理论的重要基石

文◎田 凯*

一个时期以来，国内法学界一些学者撰文认为，中国检察官存在公诉人和法律监督者角色冲突，应当把去掉公诉人的监督身份。［1］还有部分学者撰文围绕中国检察权到底是行政权、司法权还是法律监督权进行讨论，莫衷一是。笔者认为，这些观点以诉讼法学为切入点，观察对象局限于刑事公诉，并且套用西方国家现有刑事诉讼制度和西方三权分立宪政制度，最后得出中国检察制度定位不合理、中国检察权权属性质不清的结论。这个结论显然是错误的，解决问题的关键在于从宪法学的角度研究中国检察制度，把中国宪政理论作为中国检察制度的理论基石。

一、不同的权力制约模式产生不同的宪政理论

自人类开始设想制约权力以来，一直存在着种种不同的权力制约思路，社会权力对公共权力制约、公共权力与公共权力之间的制约、公共权力自我制约等路径相继提出。公民自治、政府自我规制、舆论媒体和选举制度完善等社会权利对公共权力约束显然是低成本而且高效益的选择。但是，社会权利的张扬并非朝夕之间的巨变性生成，它更多源于社会自我孕育和内生变量的自然积淀。于是人们把目光更多地投向公共权力对公共权力的约束和控制的路径上。在此路径下，分权与制衡始终是西方世界乃至全世界推崇的一种限制权力异化的方案，但是，如若承认权力制约的模式形态各异，抛开三权分立制约模式的大一统局面，控制权力的思潮和实践中，始终存在着在人民主权之下，单独设置法律监督力量来控制权力的另外一种探索。尽管西方国家大多采用三权分立宪政理论和政权组织形式，但并不意味着世界上只有一种宪政理论，也并不意味着三权分立就是最合理的制度，中国有着适合自己国情的宪政制度，这个问题在宪法学界已经达成共识。

即使承认法律监督权是一种现实而又合理的权力监督模式，但对法律监督内涵的理解和把握，也始终存在着本质性的差异。正确理解法律监督，关键在于选择宪政视角观察还是仅仅从刑事诉讼视角出发。如若从权力和宪政层面剖析法律监督，则能够看到法律监督为制约权力而生，是公共权力制约公共权力模式的一种实现形式。事实上，法律监督并不以哪个机关或官员为对象，而是以权力或权力的运用为对象，这才是理解法律监督含义的关键所在。为制约权力而生的法律监督是法律的守护神，其主要的精力在于维护行政权在规范和制度中运行。而中国检察机关在制度设计上则更加突出了其法律监督功能，其法律地位更加独立，可以说是全面而又专门监督的具体实现。这里所说的“全面”，是指无论权力性质，对行政权、审判权等都要开展监督，也指权力运行过程的全面监督。“专门”是指由专门的机关开展法律监督，而不是监督范围的限制。［2］

二、中国宪政理论研究人民代表大会制度下民主、法治、人权保护和权力制约

宪政一般是指以宪法和法律限制公权、保护私权的制度安排，他以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以人权保障为目的的政治过程或政治形态。宪政体制一般是指以宪法和法律来规范权力控制、权力分立、司法独立、保障人权的制度架构。它体现在立法、行政、司法与公民的制度安排及相互关系中，以及政党制度安排及党政关系中。中国进行宪政建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。如何按照宪政体制的要求来加强和完善人民代表大会的制度建设是当前的研究热点。具体则包括：培养宪法至上的观念和宪政意识、完善选举制度、以及保障公民权利、建设有限政府和实行司法审查等等。从逻辑上讲，宪法是宪政的前提，宪政以宪法为起点。没有宪法也就谈不上宪政，宪法也可以看做是宪政的规范表现，宪政也就是宪法实施的一种结果。宪法作为规定国家制度、社会制度、国家机关组织和权力的运作以及公民基本权利和义务等一系列涉及国家根本性、全局性问题的法律，它对检察权的规定具有十分重要的意义。［3］

在中国宪政制度下，法律是国家意志的制度化，法律监督是为了监督法律的制定和实施，其最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意志，法律监督就是为了控制行政权和审判权而生，法律监督是国家权力需要监督的自然产物，是国家权力分配的一种必然结果，是人们基于人类社会对权力本质强制性的认识，体现着社会制度自然变迁而走向成熟。除了“文化大革命”期间检察制度被破坏外，新中国成立以来检察机关建立和发展的历程证明，我国检察制度是最具中国特色的制度之一，它在我国社会生活中具有十分重要的宪政地位；检察权是一种独立且重要的国家基本权力，检察机关在我国国家政权体制中具有独立的宪法地位；检察机关在我国权力结构体系之中一直处于人民代表大会即权力机关、立法机关之下，是由立法机关派生的一种二级权力；检察机关是与行政机关、审判机关、军事机关平行、并列的一种独立机构，检察权不是立法权，也不是行政权和审判权。［4］

三、中国检察制度正当性来源于以人民代表大会制度为主要研究内容的中国宪政理论

中国宪法文本对中国检察制度的宪政地位有着明确规定。我国《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。中国宪政理论承认人民大会制度是中国的根本政治制度，进而证明检察权在我国权力结构中的独立权属性质。宪法规定中国的检察机关是人民代表大会下面与行政机关、审判机关相并列的法律监督机关，而不像西方某些国家那样仅作为政府系列的公诉机关，因而就不能以西方某些国家的权力架构为参照，来研究和设计中国诉讼中的权力配置。

宪政国家对民主、法治和人权保障的要求，构成了检察制度形成的现实必要性与合法性。中国检察制度应法治的需要而产生，直接表现为适应我国宪政的政治要求而产生，因而我国检察制度本身就是民主宪政的体现。检察机关的公诉性质和检察权对侦查权、审判权的监督制约，也只有在中国宪政条件下才能成为现实。既然我国宪法规定我国的检察机关是人民代表大会下面与行政机关、审判机关相并列的法律监督机关，而不像西方某些国家那样仅是政府系列的公诉机关，因而就不应以西方某些国家的权力架构为参照系，来研究和设计中国诉讼中的权力配置，认为西方诉讼程序中没有法律监督，中国就不应该有，检察机关不应对诉讼实施法律监督。［5］

宪法学理论体系中一直有司法制度研究的内容，检察学本身就是宪法学中司法制度研究的一部分。中国宪政学界普遍对中国检察制度的法律监督权地位正当性予以认可。几乎所有的立足于中国宪政制度的宪法学者都对支持中国特色的检察制度。［6］

四、从诉讼法视角研究检察制度容易陷入误区

82《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”明确将人民检察院定位为国家法律监督机关，但是，《人民检察院组织法》第4、5、6条又对人民检察院职权作了限制规定，仅仅包括刑事案件侦查、起诉、审判监督。《刑事诉讼法》则规定了检察机关对刑事案件的公诉权、对刑事裁判活动的诉讼监督权以及刑罚执行的监督权，还规定了对刑事案件的侦查监督权，以及检察对部分刑事案件的侦查权。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第185、186、187、188条确定了检察机关对民事案件生效裁判活动的抗诉权。《行政诉讼法》第10条则规定了：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第64条确定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的抗诉权。三大诉讼法笼统规定了检察机关对刑事诉讼、民事审判以及行政诉讼进行法律监督，但都没有明确具体的监督方式和手段。人民检察院组织法及相关法律对检察权范围限制为公诉权、职务犯罪侦查权、民事审判监督和行政诉讼监督等几大职能。这与宪法明确将检察机关定位于法律监督机关的地位不符，导致检察权性质和职能的不统一，给检察权的理论研究及实践运行造成了困惑。也为一些学者从诉讼法角度理解检察制度提供了方便。而这种理解是几其有害的。

一是不自觉地套用西方国家检察官简单充当刑事公诉人的角色，进而得出中国检察机关在刑事诉讼中既当讼诉人又当监督者的存在矛盾的结论。有学者认为我们不能以检察机关在政体中的地位代替或者否定检察机关在各种诉讼程序中的地位，也不能以检察机关在诉讼程序中的地位代替或者否定检察机关在国家政体中的地位；同时，我们也要看到检察机关在政体中的地位与其在诉讼程序中的地位之间的内在联系，即法律监督是检察机关一切职能活动的共同特点和基本要求。［7］

二是不自觉地套用西方国家三权分立的国家制度，进而把检察权归属于行政权，认为检察权不具有宪政独立性的结论。对此，有学者认为：在实行“三权分立”的国家，检察权在国家权力结构中没有独立性。但是，在把检察权视为行政权的国家，普遍认为，检察权是一种“特殊”的行政权，无论是在检察机关的设置方面，还是在检察官的管理方面，都将其作为不同于一般行政机关和行政人员的机关和人员，予以特殊对待。而在把检察权视为司法权的国家，虽然对检察官完全按照司法官员而不是行政官员来管理，但又认为，检察权不同于完整意义上的司法权，是一种“准司法权”。这种理论上的不彻底性，是由“三权分立”的局限性造成的。而这种状况恰恰说明，检察权在本质上具有其自身的特殊性，只是在“三权分立”的框架下，这种独立性难以独立存在而已。［8］

五、简单的结语

要在中国检察制度研究中确立中国宪政理论的理论基石地位，大力开展宪法学角度的检察制度研究活动。在中国检察制度研究上，必须立足于我国的宪法制度，才能坚持正确的方向。［9］把中国宪政理论作为中国检察学的理论基石，等于把中国检察制度纳入了中国根本政治制度——人民代表大会制度的一部分，从而具有了制度正当性。

注释：

［1］例如中国人民大学陈卫东教授撰文认为：在控辩式庭审方式中，检察机关的抗诉以及对法院可能错误的程序提出纠正意见（其实就是一种异议）实际上就是一种程序性的权利，一种与被告人上诉以及提出的程序异议的法律效力毫无二致的权利。问题在于，我们实在无须使用“监督”这样的字眼，因为它总给人以一种“法官之上的法官”这样的错觉。而对于检察机关以及公诉人而言，也会形成不健康的心态，不利于充分发挥公诉的功能。“监督”委实是我国刑事理论中的误用。基于“监督”一词含义的易误解性，应当将其从刑事诉讼法中删除。参见陈卫东、刘计划：《公诉人的诉讼地位探析——兼论检察机关审判监督职能的程序化？》，载《法治与社会发展》2003年第6期。

［2］对于“监督”委实是我国刑事理论中的误用。基于“监督”一词含义的易误解性，应当将其从刑事诉讼法中删除。审判权监督，其监督的形式和范围要以维护司法裁判权公正救济的权威性为度。良性运转社会中，审判权是维持公正和正义的最后保障，审判权运作是合法权益受到侵害公正的救济渠道，如若救济是永无休止的终点，社会秩序则陷入了无法控制的紊乱。

［3］石茂生：《论检察权的宪法地位》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第2期。

［4］石茂生：《论检察权的宪法地位》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第2期。

［5］朱孝清：《法学研究要立足中国实际》，载《求是》2006年第6期。

［6］韩大元教授是中国宪法学研究会会长，他多次发表文章研究宪法视角的中国检察制度，先后在《中国人民大学学报》2002年第5期发表了《论我国检察机关的宪法地位》、在《人民检察》2005年第13期发表《关于检察机关性质的宪法文本解读》、2006年第11期发表了《强化检察机关监督死刑复核程序的宪法学思考》、在《检察日报》2006年11月20日发表了《检察机关的宪法地位不容质疑》、2007年9月在《法学》杂志发表了《宪法文本与检察机关的宪法地位》等文章。并于今年出版专著《中国检察制度宪法基础研究》。

［7］谢鹏程：《检察机关的宪法地位》，载《检察日报》2006年3月29日。

［8］张智辉：《检察权与法律监督》，载《检察日报》2006年5月9日。

［9］朱孝清：《法学研究要立足中国实际》，载《求是》2006年第6期。

*国家检察官学院河南分院副院长，中国人民大学法学院宪法行政法学博士后研究人员，兼任郑州大学法学院硕士生导师［451191］