团场非职工身份人员土地承包权与就业问题探析

潘嫣君

（中共农四师党委党校 新疆 伊宁 835000）

团场非职工身份人员土地承包权与就业问题探析

潘嫣君

（中共农四师党委党校 新疆 伊宁 835000）

团场居民的发展关系到兵团的发展，团场居民的土地承包问题关系到团场人就业问题，而其中的非职工身份人员的土地承包长期没有得到解决与重视。本文试图通过提出问题、探析问题成因及解决问题的重要意义，来与有识之士共同探讨，希望为兵团的持续健康发展而努力。

团场 非职工 土地承包权 就业

兵团和谐社会的建设及持续发展需要我们不断地发现问题并解决问题，下面就团场非职工身份人员土地承包与就业问题提出些个人分析与看法。

一、问题的提出背景及原因分析

（一）问题提出的背景

第一，粮食安全问题的提出。粮食安全的最终目标为确保所有的人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品。这包括三个具体目标：（1）确保生产足够数量的粮食；（2）最大限度地稳定粮食供应；（3）确保所有需要粮食的人都能获得粮食。加入WTO后，我们不得不放弃非关税壁垒，逐步降低关税及国内农业支持水平，国内农产品市场终将被迫逐一开放。中国作为一个农业大国，尤其是粮食生产和贸易大国，将不可避免地受到贸易自由化政策的影响。另外，虽然改革开放以来我国粮食生产取得了很大成就，但总产从1998年的5.1亿吨下降到2003年的4.3亿吨，中国的粮食问题再度引起国内外关注。据测算，到2030年我国人口达到16亿时，我国的粮食必须增加2亿吨，或者说单产增加40%以上，才能满足需求。提高农民粮食生产积极性成为必要举措。我国从2005年实施地粮食最低收购价格政策。调动了农民种粮地积极性，有效促进了粮食生产。

第二，为确保农民增产增收，促进粮食和农业生产，国家将继续加大强农惠农政策力度，其中包括全力组织开展主要农产品收购，较大幅度提高2009年生产的粮食最低收购价格，较大幅度增加对种粮农民的补贴。白小麦、红小麦、混合麦每市斤最低收购价分别提高到0.87元、0.83元、0.83元，比2008年分别提高0.10元、0.11元、0.11元，提高幅度分别为13%、15.3%、15.3%。稻谷最低收购价格水平也将作较大幅度提高。在油菜主产区，按每市斤2.20元的价格向农民收购油菜籽，充实食用植物油中央储备。国家已经在新疆地区按照每吨12600元的价格收储了一定数量的棉花。自治区今年的粮食收购政策已经确定。小麦仍执行每公斤0.2元的直接补贴，农资综合补贴提高到每亩75元，继续坚持敞开收购，全区收购信息参考价格标准级平均提高到每公斤1.5元；大米不受5000万公斤收购总量指标限制，敞开收购，并继续给予每公斤0.3元的直接补贴。

第三，我国将统筹考虑化肥等农资价格和粮食价格的变动情况，进一步增加农资综合直补。提高良种补贴标准，扩大补贴范围，补贴范围涵盖小麦、水稻、玉米和东北大豆。扩大农机具补贴范围和种类，提高补贴标准。中国还将大幅度增加农业投资，着力加强农田水利、农村能源、农村交通、农村人畜饮水、动植物防疫、农产品质量安全等农业基础设施建设；启动实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划，加快建设优质粮食产业工程和大型商品粮生产基地；加快东北地区大豆、长江流域油菜、新疆优质棉生产生产基地建设；加强生猪和奶牛标准化规模养殖小区(场)建设。

基于以上三点，目前已经在全国范围内形成农民种地务农积极性高涨的局面。兵团做为农业生产的大企业也不例外，职工们务农的积极性很高，形成了没地居民想尽一切办法争取获得土地的局面的大背景。

（二）问题产生的原因

国家持续惠农政策给广大农民带了稳定的收入，务农成为有国家保障的就业方式，在大环境大方向均好的形势下，团场非职工人员要求承包土地的愿望也越来越强烈，于是问题就出现了。

第一，团场现有土地承包种类。一是，自留地（每户约2亩，用于发展庭院经济）。二是，身份地（也叫定额地），这是根据兵团文件，每个团场根据本团拥有土地的情况来确定本团拥有职工身份的人员的承包土地的数量。三是，经营地，这些地由团场按市场价格租给出价最高的人来租种，是一种完全市场化的经营管理模式。

第二，问题产生的原因在于利益分配上。由于团场对身份地与经营地的管理方式不一样，身份地承包费用远远低于经营地的费用，而且兵团的各种政策再三要求对农工减负，身份地承包费用降低有政策保证。按昭苏某团场2009年3月的经营地竟拍价格为300元—465元/亩，而身份地的承包费用为120元/亩。从这中间的差价可以看出其中的利益相差之大，也就不难理解为什么现在很多团场出现非职工身份人员争地要地矛盾日益增多的现象了。

第三，大部分团场有富余土地。兵团拥有着丰富的土地资源，土地总面积690万公顷，其中耕地106万公顷，可垦荒地101万公顷，林地40万公顷，果园3.7万公顷，牧草地240万公顷，养殖面积28万公顷。2006年，兵团制定了“十一五”发展规划，确立了1850万亩耕地保有量的目标，人均耕地6.14亩。而且由于兵团还在进行大量的垦荒，耕地面积正在继续增加。丰富的土地，草牧场资源，再加上独特的气候，使兵团的粮食总产量有所增加，人口承载能力较强。第四，外围就业形势严峻。受国际经融危机影响，2009年劳动力供大于求的矛盾将进一步加剧，我国需要安排就业的人数达2400万人。这2400万各有来头，其中一增一失是就业两大难题来源。一增指的是，1300万全国城镇新增劳动力，一失即800万下岗失业人员，这两大群体构成了2009年就业工作的主要部分，此外还有其他人员300多万人需要等待就业安置。因外在就业形势严峻，其它劳动方式挣钱减少或困难，团场同样面临各种非职工身份人员就业问题，而团场由于地域的限制，工业与三产极不发达，造成这些人员就业更加困难。于是非职工身份人员的就业向务农，即承包土地务农方面集中，这也加速了团场非职工身份人员土地承包权问题的提出。第五，社会主义公平公正理念深入人心，以人为本的执政理念也得到广大人群众的认可。在信息经济时代，人们获得信息的渠道和途径已经多种多样，并且具有迅速全面的特点。团场居民的政策意识与休养已经很高，在国家强农惠农背景下，团场非职工身份人员要求公平待遇与兵团现有土地经营管理制度发生矛盾。

二、问题涉及的政策及法律问题

（一）团场有没有责任解决拥有本团场户口的人员的就业及民生问题

一九四九年十二月二十五日，中央军委针对新疆军区发布了《关于一九五零年军队参加生产建设工作的指示》，动员全军开展大生产运动，从根本上解决粮饷问题。新疆建设兵团担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织。过去，它只归口国家农业部农垦局管辖，直到1997年，国家正式行文明确，它的发展计划纳入国务院有关部门实行计划单列，受中国中央政府和新疆维吾尔自治区政府的双重管辖，享有省级的权限，在国民经济和社会发展方面实行国家计划单列。兵团的党务和税收事务由自治区分管，而行政、司法、经济、财政等则由中央政府管理并依照国家法律自行管理内部的行政、司法事务。在统计方面，兵团的人口和面积一般都计入地方政府的统计中（兵团城市除外），但国民生产总值等则单独列出，不计入自治区的数据。新疆维吾尔自治区全境（除柯孜勒苏自治州），以“两周一线”为主——就是两大沙漠的两个圈，加上一个边境线，并管理着若干个县级市，它拥有独立、完备的政治、经济、教育、科研、文化、卫生、司法体系，它当前的工作重点是保障新疆的稳定与民族团结、促进辖区内的经济增长。团场非职工人员的就业及民生问题解决从性质上看是政府职能及责任问题，而从这种大而较全的兵团职能来看，团场就不具有政府职能的权力，因而团场似乎没有义务解决非职工身份人员的就业问题。然而这个问题如果要求地方政府来解决，可能性几乎没有。因为地方政府会说，按地域管辖原则及兵团事务兵团人自己管理的原则，团场非职工身份人员的土地承包及民生问题理应由团场自己解决。这就使问题必然成为一个团场无法回避的兵团内部问题。

（二）团场土地承包权与《土地承包法》中的农民土地承包权的区别

为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定了《农村土地承包法》。农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。承包的原则：农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。农村土地的范围：农村集体所有和国家所有依法由农民使用的土地，包括耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。因此，对于农村的农民而言其土地承包权益有十分明确的立法规定，即每个农民都应该有土地可以承包，当然这个数量是不确定的，由农村集体组织根据公平原则来分配。这对农民是一种明确的法律保护。但随着地方人口的增加，地方农村也出现了地少人多的现象，解决这个问题地方政策是“增人不增地，减人不减地”的办法，法律保护农村家庭的土地承包权。

这是团场非职工身份人员与农村农民在法律上的根本区别。团场是全民所有制形式的企业，在这一点就排除了团场为非职工身份人员安排土地承包的责任，也就是说团场的职工才能享有人人有地种的权利，这是企业的规章制度决定的。但这种情况已经不被目前的非职工人员认可，他们认为我生活在团场就是团场的人，就应该象农村农民一样拥有土地，拥有生存的权利，而这种权利是应该得到法律保障的。虽然团场非职工身份人员在可以通过竟拍的方式耕种土地，但在利益及情感的影响下，他们要求与职工身份一样的土地承包权。这无疑给团场提出了很大难题。

（三）兵团现行的土地承包及管理制度

按兵团政策规定将对全民所有制承包职工和集体所有制承包农户实行分类指导。对全民所有制承包职工家庭，实行土地长期固定（包括自用地和承包经营地）、生产自主经营、成本费用自理、负担只降不增、收益风险均沾、享受社会保障的政策。对集体所有制承包农户，实行土地长期固定（包括基本生活地和承包经营地）、生产自主经营、成本费用自理、承包费适当上缴、收益风险均沾、公益“一事一议”、享受“低保”待遇的政策。其中，全民所有制承包职工自用地户均1.5亩至2.5亩，免收土地承包费；承包经营地按兵团规定上缴土地承包费。集体所有制农户承包的基本生活地参照并略高于周边农村人均占有土地水平，和原划的自用地合并计算，减人不减地、增人不增地、免收土地承包费；承包经营地参照全民所有制职工承包土地的划分办法，土地承包费除不交社会保险“五项统筹费”、工会经费、职工教育费和职工福利费外，其他费用参照全民所有制承包职工的上缴办法上交。从兵团的政策面来看，似乎对团场非职工身份人员的土地承包权是有安排的。团场非职工身份人员是不是可以走集体所有制承包农户的管理模式呢？这样问题是不是就可以解决了？从理论上来讲各团场是可以用这个政策合理解决好非职工身份人员的就业与民生问题，但实际操作起来还是有很大的难度的。从地方农村土地分配、承包、流转、继承等方面面临的问题来看，团场要长期而稳定的解决非职工土地承包权问题存在很多难题。

三、解决问题面临的困难

（一）非职工人员身份认定问题

农村土地承包按户承包，这种承包方式可有效解决新出生人口的土地分配问题。而团场是按个人分配，目前的身份土地是按职工个人情况进行分配，每位职工均有，退休后土地交回。如果非职工人员也按此种方式解决，则必须确定一个概念，即非职工人员身份如何确定。其实，在兵团的发展进程中，也是出现职工抛地另谋他就的现象，原因当然和前面分析的情况相反，种粮不如打工挣钱。兵团260万人口，其中职工170万，可以预见解决非职工身份土地承包权面临多么大的数字压力。这实质是要求建立统一的、有效的土地分配制度。就目前了解的情况看，团场有的人户口在人不在；有的播种时人在，其它时间不在；有的拿上地就直接转包，人长年不在。所以团场这种土地分配制度的目标是什么必须明确，以解决土地承包长期平稳的问题。

（二）利益格局分配与目前考核实绩冲突

团场土地还是那么多，如果解决了非职工身份人员的土地承包问题，就会减少现有职工的承包土地的数量，这就存在重新分配职工与非职工人员的利益，必然会造成新的矛盾。团场首先是企业，是企业就要讲求经济效益，如果从团场经营地中划一部分解决非职工身份人员土地承包权，则团场的经营效益必然受损，这就与其考核实绩发生冲突。所以从纯利益角度看，解决问题只会带来矛盾，那团场何来解决问题的动力。

（三）构建团场这种政府职能面临难题

当提出这个问题时，有人问，这些非职工身份人员是不是兵团的组成部分？兵团的建设中有没有这些人的力量？这其实是用反问的形式回答了问题。这些人户口在兵团，当然是兵团人，这些人也为兵团建设出过力。从情理上讲及国家目前一再宣传的政策上讲，团场应当解决非职工身份人员的土地承包权问题，这也是涉及他们的就业及民生问题，这是就要求团场具有这样的政府职能。从对兵团的计划单列及权力上看，兵团有解决辖区内非职工身份人员民生问题的政府职能，而团场没有，其政府职能被弱化了或者说被忽略了。所以这个问题的解决不是团场自己的事，而是整个兵团持续健康发展的大问题，关系到兵团事业百年大业的问题。这种职能要系统化，如团场人口的迁入迁出的户籍政策，落户政策，职工进入与退出制度等等，解决这个问题要求团场以政府的角度思考问题，完善相关职能。

（四）解决此问题给现有团场经营管理体制带来冲击

我们目前团场的经营体制基本上是统分结合，对职工管理有职工代表大会及相应的规章制度约束，而对非职工身份人员的土地承包则要求有不同的管理方式。如果说这个问题解决了，那么职工与非职工的区别又如何体现？这在团场管理体制中必然要有反映，因为不管什么人，在享有权利的同时必然是要履行义务的。也就是说这个问题如果解决，非职工身份人员拥有土地承包权了，会弱化团场目前较严格的经营管理模式。

四、解决问题的意义

目前中国的政治经济社会稳定，党的十七大和十七届三中全会精神明确的指出今后党和国家的工作方向之一就是要保民生，也就是说民生问题成为政府工作的重点，兵团的光荣传统和使命也要求团场要做好本团场居民的民生工作。全国都在全面贯彻落实关于“党员干部走进千家万户”实践活动的总体部署，动员组织党员干部走进困难群众家庭，办实事、解难题、受教育，以实际行动深入贯彻落实科学发展观，应对金融危机冲击，保增长、保民生、保稳定，推进和谐社会建设，提出团场非职工身份人员土地承包问题具有很重要的现实意义。

在学习实践科学发展观的过程中，高度重视团场非职工人员土地承包权，这个具有一定共性的问题，切实加强领导，坚持把以人为本作为工作的出发点和落脚点，坚持把维护社会公平正义作为工作的基本原则，坚持把维护社会稳定作为工作的重要前提，努力形成保障和改善团场居民民生的长效机制。

[1]新疆建设兵团统计局，新疆兵团统计年鉴[M]，中国统计出版社.2009年7月

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2010.02.0023

E24

D

］1674-6287（2010）02-0070-04

2010-03-12

潘嫣君，新疆生产建设兵团农四师党委党校讲师。

[责任编辑：竹效民]