审查逮捕程序改革运行效果、问题及完善对策

文◎邢永杰

审查逮捕程序改革运行效果、问题及完善对策

文◎邢永杰*

最高人民检察院在充分研讨论证各种职务犯罪案件逮捕程序改革方案的基础上，出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，自2009年9月1日起，全国大部分地区的检察机关开始实施省级以下（不含省级）检察院直接受理侦查案件由上一级检察院审查逮捕的改革。

由上一级检察院决定下级院自侦部门办理的职务犯罪案件是否对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施，能够优化检察职权配置，最大限度地强化内部监督制约，合理地解决自侦自捕、“以捕代侦”等所造成的监督缺失问题，符合正当程序的要求，而且有利于增强检察机关执法公正性和公信力，符合社会各界对职务犯罪嫌疑人逮捕加强监督，提高办案质量的期待。

一、审查逮捕程序改革运行情况及效果

自职务犯罪案件审查逮捕程序改革实施以来，根据全国各地检察机关报道反映的情况，程序改革措施正在平稳运行，有序推进，健康开展，并且逐渐向制度化、规范化的轨道迈进。从职务犯罪案件审查逮捕程序改革实施情况来看，总体而言，改革后的新程序运行不久已经在以下几个方面初显成效。

一是职务犯罪案件上提一级审查逮捕后，不捕案件的比例明显上升，对自侦案件的监督制约力度显著增强。程序改革以前，在职务犯罪由同一检察机关自侦自捕的办案模式下，侦查监督部门为配合侦查往往放宽本院自侦案件逮捕条件，凡移送逮捕案件基本都作出逮捕决定，较少考虑犯罪情节的轻重和有无逮捕的必要，因而不捕案件比率很低，有些地方甚至多年以来保持零不捕的“惯例”。侦查监督部门通过不予逮捕的形式对本院自侦部门办案进行监督的力度显著弱化，内部监督乏力。程序改革实施后，上一级检察机关作为决定者其所处的地位较为中立、超脱，对自侦案件审查把关相对严格，对逮捕条件、尺度、有无逮捕必要性的理解和掌握也更为客观、全面，因此，职务犯罪案件不捕比率较改革前明显上升。以北京市人民检察院第一分院实行程序改革以来受理职务犯罪审查逮捕案件的情况为例，2009年9月1日至12月15日，一分院侦查监督部门共受理九个区县院自侦上提报捕案件32件34人，其中决定逮捕27件29人（含附条件逮捕6人）；不予决定逮捕5件5人，分别是证据不足不予决定逮捕4件4人，无逮捕必要不予决定逮捕1件1人，不捕率为14．71%。在5件不捕案件中其中一起单位行贿10万元，犯罪数额刚刚达到追诉标准，情节较轻，且案件证据基本收集固定齐全，不致妨害诉讼顺利进行和发生社会危险，最终以无逮捕必要作出不予逮捕决定。另外，从其他省份的统计数字来看，也不同程度地体现出改革后不捕率上升的情况，如根据河南省人民检察院的统计，2009年9月1日至10月14日，河南省检察机关共受理上提一级的职务犯罪审查逮捕案件89件114人，其中不予决定逮捕11人，不予逮捕人数占到受理人数的10%。又如，据统计，改革后山东省检察机关办理上提一级职务犯罪案件的不捕率占到9．7%，湖南省检察机关的不捕率占到13%。可见，通过审级调整强化自侦案件内部监督的改革初衷在程序运行初期已经开始显现。

二是上级检察机关办理上提报捕案件中，加大对下级院侦查部门的监督力度，促使侦查机关办案质量进一步提升，执法行为进一步规范。职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级后，上级检察机关对报捕的证据规格要求更高，对犯罪事实和证据的审查更加细致，对职务犯罪侦查规范性的要求更加严格，在对逮捕条件适用严格把关的同时，加大对下级院侦查部门取证过程的监督力度，对违法收集证据的情形，视情况采取口头或书面方式通知纠正，有效地避免了程序改革前下级院侦监部门“同体监督、控制不力”的弊端。如北京市人民检察院一分院在办理区县院报请逮捕的职务犯罪案件过程中，针对一些区、县检察院侦查部门存在的报请逮捕文书不规范、收集证据材料不齐全、证据形式存在瑕疵等问题及时提出纠正意见，督促侦查部门摒弃旧有的办案理念和侦查方式，规范工作流程和办案程序，尽快适应程序改革对职务犯罪侦查工作提出的新标准、新要求。同时，通过对所辖区县检察机关自侦案件介入侦查、引导取证以及宏观指导，促使区县院侦查部门的执法行为进一步规范，执法标准进一步明确、统一。

三是职务犯罪逮捕案件上提一级审查后，一定程度上排除了地方有关部门对检察机关查办自侦案件的干扰和阻力，有利于保障职务犯罪监督权独立、客观、公正地行使。例如，四川省广安市两级检察机关自2008年4月开展职务犯罪案件逮捕由报备改为报批的改革试点工作，截至2009年8月广安市人民检察院办结基层院直接立案的职务犯罪备改审案件12件14人，其中所涉及的4个基层院以案件“由上级检察院决定逮捕”阻退了40余人（次）的说情问题，同时，也增强了案件的保密性，当地知悉案件侦查情况的人员范围缩小，在一定程度上减少了案件因为保密不够而办成“夹生案”情况的发生。

四是职务犯罪案件审查逮捕程序改革后，上下级检察机关侦查监督部门和侦查部门通过召开会议、座谈、讨论案件等方式加强沟通与交流，双方对正确把握逮捕条件和证据标准达成一定共识，初步理顺了上下级检察机关侦查、侦监部门相互之间横向、纵向的监督配合关系。

二、检察分院运行审查逮捕程序改革存在的问题

（一）检察分院侦监部门的办案量显著增大

实行职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级改革后，北京各基层院直接立案侦查案件的审查逮捕工作由相应上一级检察院即检察分院来承担，同时按照改革所确定的“先横后纵、两级审查”的格局，分院还承担着本院自侦部门直接立案侦查拟报请市院审查逮捕案件的同级审查工作，办案数量显著增加。以北京市人民检察院一分院为例，经初步统计，自侦案件上提一级审查逮捕后，一分院侦查监督部门每年增加80—90件区县检察院报捕的自侦案件，加上每年25件左右本院自侦部门报请同级审查的案件以及需要提前介入引导侦查取证的案件，年实增案件达到110件以上，这一数字还会随着检察机关查办职务犯罪案件的力度加大而逐年递增。而且从职务犯罪案件的特点来看，增加的案件中有相当一部分是案情复杂程度较高、证据纷杂凌乱、定性难以把握的疑难案件，因此，审查逮捕程序改革对检察分院的办案资源配备和人员数量、素质都提出了更高的要求。

（二）检察分院侦监部门办案时间更加紧迫

由于审查逮捕程序改革对于本院自侦案件报请逮捕确立的是两级审查、双重监督的模式，侦查监督部门办理同级审查与自侦部门开展侦查取证活动共用拘留后7天的法定办案期限，其中还需要预留出移送上级院侦查监督部门的案卷周转、公文来往的事务性程序时间，使原本紧张的侦查时间和同级审查时间更加缩短。侦查监督部门的办案节奏进一步加快，工作强度和压力进一步增大。

另外，职务犯罪案件审查逮捕程序改革后，检察分院所办理的每一起区县院上提报捕的案件都面临着异地报送案件材料，异地讯问犯罪嫌疑人、送达听取犯罪嫌疑人意见书，异地复核逮捕关键性证据，异地送达法律文书，以及两级办案人员沟通等环节问题，出现更多的成本支出和时间耗费。特别是分院管辖区域包括地处远郊的区县院，交通不便，信息化建设相对滞后，侦监部门办案效率受到较大影响，办案时间更加紧迫，办案难度进一步加大。职务犯罪案件审查逮捕模式调整对于自侦部门、侦查监督部门利用时间的管理能力提出考验。

（三）上提报捕案件质量不高影响分院办案效率

职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后，在下级检察机关报捕前的法定办案期限不变的情况下，侦查期间因预留同级审查和案件周转时间而被进一步压缩和挤占，下级检察机关立案后的侦查时间更趋紧张，一定程度上制约了侦查部门调查取证的全面性和规范性，自侦案件报捕时取证不到位、质量不高等情况较为普遍。如北京市人民检察院一分院实行程序改革以来受理的区县院报请逮捕的案件中，有相当一部分缺少犯罪嫌疑人系统、完整的口供，还有一部分案件存在报送的证据材料不齐备、同步录音录像资料制作不规范、取证程序有瑕疵等问题。分院审查逮捕期间案件承办人需要多次与侦查部门联系、沟通，引导侦查部门陆续补充调取材料、补强或完善相关证据后，案件才符合逮捕标准对于事实和证据的要求。由于协调环节过多、上下沟通不畅，客观上影响了分院审查逮捕办案效率。同时，这部分取证不到位、报捕质量不高的案件也成为分院侦监部门逮捕质量管理与控制的隐患，对分院审查逮捕办案质量形成潜在的风险。对此，基层院自侦部门有必要加快调整传统的查案模式，加大初查力度，强化查案能力，提高侦查效率，力求报捕前取证、固证到位，证据符合法律程序，证明力达到法定要求，为提高职务犯罪案件侦查质量打下坚实的证据基础。

（四）区县院自侦部门与分院侦监部门联动受限

对于同一个刑事案件，由于办案角度不同，不同办案部门之间在事实认定、证据把握、案件定性、法律适用、宽严相济刑事司法政策理解、逮捕必要性认识等方面，会产生不同的认识。审查逮捕程序改革前，自侦案件审查逮捕在同一个检察机关内部办理，自侦部门、侦查监督部门之间的分歧可以通过侦捕联动、检委会讨论、检察长协调等途径予以迅速解决。逮捕权上提一级后，上级院侦查监督部门和下级院自侦部门之间基于证据把握、办案思路、法律认识、风险决策等因素，产生的分歧可能更大。而由于两部门人力资源配置不同、地域限制以及上下沟通不畅等原因，及时有效地消除分歧存在现实的困难。因此，有必要重建和完善下级院自侦部门和上级院侦查监督部门之间侦捕联动的相关机制，如重大案件上级院提前介入侦查、引导取证机制，疑难复杂案件交流研讨机制，定期侦捕联席会议机制等。而上述侦捕联动机制特别是最为基础和核心的提前介入侦查、引导取证机制，目前尚缺乏具体的规范性指导文件，虽然最高检出台的程序改革文件中原则性地提出上级检察机关对重大、疑难、复杂案件适时介入侦查，但对于介入的时间、介入的途径、方式及程序等均没有作出规定，因此，相关具体的指导性操作规范亟待确立。

三、检察分院应对审查逮捕程序改革的完善对策

全新的职务犯罪案件逮捕决定权配置模式给省级以下各级检察机关侦查工作和侦查监督工作都提出了严峻考验，其中检察分院作为承上启下的一级检察机关在审查逮捕程序改革中受到的影响和发生的变化都是最为广泛而深远的。

（一）推进专业化分工与管理，实行分类审查办案模式

由于审查逮捕程序改革后，检察分院侦监部门受理的职务犯罪案件数量显著增大，且此类案件往往案情复杂，审查专业化要求较高，因此传统上不问类型、不分繁简、不精不专的轮流办案模式已经不能适应程序改革后专业化的发展要求。因此，分院侦监部门在及时增补办案力量的同时，有必要调整办案结构，整合内部办案资源，推进专业化分工与管理，设置专门办理职务犯罪逮捕案件的办案组，并选派既精通刑事法律又通晓民商法律，具有会计、金融、财务等专业背景，且办案实践经验和社会经验丰富的人员充实其中，通过案件分类、人员分组，切实提高专业化程度和办案效率，以积极应对办案时间要求极高的审查逮捕工作压力，实现办案数量、质量、效果的有机统一。

（二）推进信息化进程，实现上下级检察机关资源共享

加强信息化建设是检察机关适应新的形势和任务、更好地履行法律监督职责的客观要求。目前许多检察机关内部已基本实现了网上办案、系统互联以及横向信息资源共享，报捕案件可通过检察机关内部网络从自侦部门流转到侦监部门办理。职务犯罪逮捕案件上提一级审查后，无论自侦部门还是侦查监督部门都面临着迅速提升工作效率的挑战。为应对挑战，检察机关应加快推进纵向信息化建设进程，提高上级院侦查监督部门与下级院自侦部门之间的案件信息快速传递能力，实现案件办理的高效纵向沟通以及上下两级检察机关的信息资源共享。具体途径如可以通过检察专网报请案件材料，引入电子印章通过专线网送达法律文书，实行在线汇报案情、在线讨论案件、网络文字会议、远程视频讯问等。一方面，省去了大量的在途时间和报送人力物力，办案人员也能够及时便捷地听取、交流、沟通各方意见。另一方面，也避免上级院审查逮捕办案人员进行大量文字输入的重复劳动，使其能够集中精力于对案件事实、证据的审查以及法律的运用上。例如，审查逮捕程序改革后，江苏省吴江市人民检察院自主研发了 “职务犯罪案件逮捕权上提一级”办案软件，将上级检察机关提前介入侦查与充分运用信息化手段两种办法有机地结合起来，有效地破解了办案时间紧的难题。据报道该软件系统具有电子卷宗保密传输、在线阅卷、即时沟通等功能，在上下两级检察院之间打造案情直通车，使下级院侦查、内部审查与上级院审查逮捕实现同步阅卷、预先开展审查，无缝对接，有效节约了办案时间。

（三）推进介入侦查引导取证机制，实现侦捕高效联动

职务犯罪案件审查逮捕程序改革后，为了应对改革给检察分院侦监工作带来的办案时间紧、案件质量要求高等难题，确保在办案期限内高质量地及时办结案件，分院一级检察机关应当顺应改革要求，积极探索提前介入侦查、引导取证的方法和途径，从对本院自侦部门开展横向监督、对下级院自侦部门开展纵向监督两个层面跟进相关配套机制。

1．关于介入侦查的范围、时间及启动方式。提前介入侦查不同于静态、事后、被动的监督方式，而是检察机关为了提高办案质量和办案效率，基于自身法律监督职能主动深入侦查活动之中，并对侦查活动实施全程、同步、动态的监督。审查逮捕程序改革后，检察分院侦查监督部门需要不同程度地对本院自侦报请同级审查的案件以及区县院侦查报请逮捕的案件介入侦查、引导取证。

对于本院侦查部门直接立案侦查的拟报请逮捕案件，侦查监督部门以审查侦查部门移送的卷宗等书面材料为原则，以提前介入、引导取证为补充。对于书面审查的案件，由于程序改革后，自侦部门与侦查监督部门共用七日的办案期限，有限的时间在两部门间如何分配，目前没有相关的规范性文件予以规定。从有利于两部门充分行使各自职能出发，一般而言，侦查部门应在向上一级检察机关报请逮捕前三日将书面材料移送侦查监督部门审查；对于提前介入的案件，侦查部门对犯罪嫌疑人刑事拘留后即应提请侦查监督部门进行介入。提请介入一般应以书面形式向侦查监督部门提出，如遇有紧急情况，侦查部门也可以口头方式提出。对重大、疑难、复杂或社会影响较大的案件，侦查监督部门可以依职权主动提前介入侦查，侦查部门予以配合。

对于区县检察院直接立案侦查上提一级报请逮捕的案件，由于程序改革后区县院自侦的案件既要受到同级侦查监督部门的横向监督，又要受到上一级检察院侦查监督部门的纵向监督，为了明确两级侦查监督部门介入侦查、引导取证的职责以及避免职权重置所带来的效率低下，因此有必要结合案件复杂程度、社会影响等因素对两级侦监部门介入侦查的案件范围作以区分。区县院侦监部门与自侦部门之间有既成的完备而成熟的侦捕联动机制，且处于同一机关内部，日常性、随机性的沟通协调比较便利，占用的司法成本较少，因此一般案件的提前介入侦查、引导取证宜以同级侦查监督部门实施为主。上一级检察机关侦查监督部门主要介入以下几类案件的侦查活动：特别重大的职务犯罪案件；在本地区有重大影响的职务犯罪案件；疑难复杂的职务犯罪案件；上级交办、督办的职务犯罪案件。对于这四类案件，既可以由区县院侦查部门提请介入，也可以由上一级侦查监督部门依职权主动介入侦查。

2．关于介入侦查的工作方式及内容。检察分院侦查监督部门对于本院和区县院直接立案侦查的职务犯罪案件可以通过以下方式介入侦查活动：一是参加侦查部门对犯罪嫌疑人的讯问，对被害人、证人的询问；二是参加侦查部门的其他调查取证活动，共同研究方案，提出建议；三是参加侦查部门对重大案件的讨论，发表意见和建议；四是参加重大、复杂、疑难案件联席会议；五是发现侦查活动有违法情形的，及时提出纠正意见；六是以其他方式进行介入侦查。

通过提前介入侦查、引导取证，有利于侦查部门在报捕前即将相关证据固定到位，既能有效防止因证据变化、缺失给案件后续诉讼活动带来不利影响，又有利于侦查监督部门提前熟悉案情，缩短批捕环节办案时间，提高办案效率，保证审查逮捕案件质量。

*北京市人民检察院第一分院侦查监督处，北京师范大学刑事法律科学研究院博士研究生［100040］