公民政治参与形式的比较与评析*

□ 杜英歌

一、引言

公民参与最富有色彩、最直接体现其发展成就的地方就是其呈现出来的千姿百态的、散发着原创性的参与形式或参与方式。对于公民参与形式选择及其应用领域作适当性的分析一直是公民参与理论与实践研究中的重要部分,更受到了参与行动实践者的关注。随着现代民主进程的加快,人们探索出了大量的可供选择的公民参与的技术方法,并且随着民主的不断完善,在实践中,这些方法也不断地得到修正、完善和发展。

在诸多的公民参与方法中,按照不同的标准可以分成不同的种类。参照约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)对公民参与的分类观点①克莱顿.托马斯对公民参与分类的论述主要见于他的著作《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛译,北京:中国人民大学出版社,2005年。,同时根据公民参与的不同目的,可以分为三大类:即(1)以政府为主导,以信息获取和发布为目的的公民参与形式;(2)以增强公共政策认同和执行力为目标的公民参与形式;(3)以发展公民自治能力的公民参与形式。其实这些参与方法之间并没有严格的界限,在实践过程中,往往多种参与方法交叉并用,在解决实际问题的过程中,也不应该把自己局限于一种特定的参与方法上,它必须根据外界环境和所意欲解决的问题的发展和变化,来确定每一个具体问题的性质和内在要求,在此基础上,有效的吸纳和利用公民参与,来最大限度的提高治理的有效性,而公民也可能根据自身的条件和客观环境的变化,选择最佳的参与方式来发出自己的声音。

二、以信息获取和传导为目的的公民参与形式

以信息获取和发布为目的的公民参与形式,由于在信息交换的过程中并没有赋予公民施加影响的权力,只是公民对政府某些或者某项政策或公共服务提出自己的看法,而不是对现行的政策施加影响,此类参与形式选择的主要目的在于为政府政策制定提供信息基础,而并非以授予公众实质影响力为宗旨,概括起来,它主要包括以下四种具体形式:

1.关键公众接触法

关键公众接触法是政府通过小型会议或电话访谈等方式,向重要的公民团体代表、领导人、商界首脑等直接或间接的利益相关人了解情况,征询意见的一种公民参与的方法,又叫做“关键群体访谈”或“小组深度访谈”。关键公众可以被定义为这样的一部分公众:他们是由一些对某项问题有着共同兴趣和爱好的个人而组成的一个小组,他们同时又通过一个中间协调者而走到了一起,中介人通过他们之间的互动和交流,得到他们对某项关键问题的看法。作为一种现代的公民参与的方法,向关键人物咨询并获取信息的方法不仅可以得到高质量的、个人化的、详细而富有深度的信息,而且在应用上并不需要任何太多的专业技术支持,不需要针对此方法而专门制定详细的策划方案,只需要从特定的组织中确定关键人物的合适人选即可。此外,与关键人物接触的时间通常是比较短暂而高效的,只需要他们简要而明确的表达其观点,这是一种单向获取信息的方法。同时这种方法也存在不可避免的缺陷,因为关键公众接触法的参与对象很大一部分来自于利益团体的少数代表,且代表了有组织的集团利益,因此并不能假定他们同时代表了其他团体的所有人的利益,关键人物所代表的观点,往往是该群体中呼声最高的公众的意见,那些处于潜伏状态公众的观点则很有可能成为决策的关键点。

2.由公民发起的接触

由公民发起的接触是由公民占据主动地位,控制和决定接触的目标、手段、形式以及接触的时间,公共管理者通过由公民发起的接触这一方法来获得公民偏好的信息。在我国,由公民发起的接触也可以称作公民原创性接触,它是指由公民就公共政策的执行和公共服务的状况,向政府反映情况提出意见、倾诉不满、控告违法,并由此形成的与政府间的沟通关系。它是公民通过具有一定开放性的问题反映和期望表达渠道,将民间的要求和建议传输到政府机构,以推进政府工作的改进。由公民发起的接触成为当今公民个人影响公共政策制定和执行的一个有效的工具。由公民发起的接触是由公民创造出他们自己的公共参与技术,不断增强与各种负责公共项目和政策问题的公共机构的联系与沟通。通过这个途径,公民自发地与政府管理机构联系,要求提供某项服务,表达对某项服务或某个服务机关的不满,或提出其他要求和意见。

作为公众表达意见的一种渠道,由公民发起的接触具有如下优点:第一,与关键公众接触方法不同的是由公民发起的接触方法反映着较大范围的公民的意见,有时候代表的公民数量相当大,这取决于公民投诉或反映意见的数量。第二,管理者不用担心公民反映的意见包含的强弱程度。公民发起与政府接触行动本身就表明,公民感受到了政府的公共服务的缺陷和要求发出的声音的强度。第三,这些信息的获取是利用现有的信息搜集系统实现的,因此成本很低。第四,随着公民投诉或反映问题记录的增加,管理者可以将它视为追踪服务发展状况或发现问题变化情况的一种手段。例如,这些动态的信息有助于管理者了解某项服务出现的问题是什么,它是否导致了服务状况的进一步恶化。[1]

同时这一方法也存在一定的缺点。第一,由于公民投诉往往反映的是较少数人的意见,因此存在被管理者忽视的可能。第二,这种参与方法有时候并不能反映真实的信息。公民对公共服务的个人的意见和感受不同,大量无理的投诉反而增加了政府的工作任务。

3.公民调查

公民调查是美国的哈里(Harry P.Hantry)教授首先提出,它是指在一定的区域内,通过选取有代表性的当地居民,采取电子邮件,电话访谈,互联网调查或个人访谈的方式,向公民了解他们对有关政策议题的看法与态度,或对公共服务质量的意见与建议,了解他们对当地的事务如社区的生活质量,对地方政府的满意度进行评价的一种民意调查。当管理者需要从大规模的公众那里获取更具代表性的信息而不希望以同这些公众分享决策权为代价的情况下,公民调查方法无疑是一种最适合的方法,它亦是由政府发起的以获取信息为目的的参与形式。公民调查方法的调查对象具有广泛性、随机性的特点,因此调查结果更具代表性,米勒夫妇(Miller and Miller,1991,p.8)曾经就此争辩道,“公民调查寻找并给予所有类型的市民发出自己声音的机会,无论他们是贫穷的人,还是受过良好教育的人;无论他们是身体不好无法参加公民会议的人,还是身体健康的人;无论他们是性格内向的人,还是性格开朗的人;无论他们是新来者,还是老资格的人;无论他们是没有偏见、客观公正的人,还是情绪容易激动的人。从某种程度上讲,公民调查中具有代表性的样本提供了只有遍及整个社区才能找到的观点。”[1](PP89-90)例如,通过网络、报纸等大众传媒手段进行民意调查,就可以使成千上万的人提供反馈信息。在我国,例如近年来国家有关部门出台法定节假日方案时征求社会意见,国务院法制办就公布职工带薪年休假规定公开征求意见等。当某项方案已经确定明了,而管理者对公众所持的观点又不能确定的情况下,适合使用公民调查的方法。美国的资深竞选策略家乔治·斯琼(George Strong)认为,预知公众反应是民意调查最主要的作用之一,事实上使用民意调查并不只是为了简单地跟进民意,这种调查方法通常是公民参与的先行性步骤,公民调查的结果将被用于关注未来可能采取的公民参与方式。[2]

4.互联网与电子政务

信息技术的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,使电子政务的发展成为当今信息化最重要的领域之一。电子政务的发展和新技术的出现给公民参与带来了大量新的内涵。公民可以通过互联网与政府进行接触,公民通过电脑无需离开自己的卧室就可以参加公民会议阐述和交流自己的观点,正如本杰明·巴伯(Barber)在论述促进美国民主时指出,“新兴技术提供的知能可以被用作加强公民的教育,保证公民有平等的机会获得信息,它能够把个体和组织结成网络,使它们超越相隔遥远空间参与讨论和争论。因此,在第一时间,我们有机会创造虚拟的城镇公民会议,让那些以前从未交流的人们参与进来。”[3](P274)

目前,无论是在发达国家还是发展中国家,政府都大力发展了电子政务、政府上网工程,提高了政府向社会和公众开放的程度,加强了公众使用的行政资讯系统,方便公民进入不同的行政机关获取政府的行政活动信息。更为可贵的是,互联网的应用,超越了地域的局限,促进了公民参与方式的多样化,拓宽了公民参与的平台。

三、以增强公共政策认同和执行力为目标的公民参与形式

以增强公共政策认同和执行力为目标的公民参与形式目的在于促进公民对公共政策的理解和接受,从而保证政策的顺利执行。毫无疑问,此类政策议题如果没有公民的广泛支持和合作,就根本得不到有效实施。因此,只有当公民经历与政府间的深度双向互动和充分对话,深入了解公共政策的目的,并将公共政策的制定和执行过程视为决定自身生活质量的一部分时,公共政策目标才能够达成。以增强公共政策认同和执行力为目标的公民参与形式主要包括以下几种形式:

1.公民会议

公民会议是通过邀请不具有专业知识的公众,选取一些有争议性的政策问题,在公民对该议题的相关材料事先进行认真阅读的基础上,形成自己对该政策议题的看法,并征询部分专家的意见,在随后举行的会议论坛上进行公开的讨论、辩论并做出判断,最后他们在此基础上形成一个初步的共识,供决策者参考,从而提高公民在公共政策制定过程中的参与度的一种公民参与方式。它是最初由丹麦发展而来,并广为世界各国所使用的公民参与模式。在我国公民会议是政府或公民组织通过召开开放性的会议,邀请公民参与政策制定过程,以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。这是最古老的公民参与形式。由于它向所有居民开放,所以其参与范围较广泛,公民容易进入,特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。

2.公民听证会

当政府在进行重大公共政策规划和决策时,并且此项政策涉及到公众广泛利益,如市政项目或社区土地开发、公共物品或服务价格涨幅等,存在着明显的利益分歧或观点冲突时,政府仅仅了解公众意见,向公民告知政策的目的就远远不够了。这时,需要将具有充分代表性、涉及政策的各方利益关系人召集起来举行听证会或咨询会,咨询和听取各方关系人的观点、意见以及建议,通过对话或协商手段平衡各方利益,平衡各方的要求和行动,达成一致与合作的公民参与形式。

公民听证会是政府与公民合作模式以及建立伙伴关系的基本形式。通过听证会政府可以很好地了解公众的想法和呼声,公民可以借助听证会的机会表达自己的看法,对政府的决策施加影响,二者可以进行平等的对话和协商,就共同关心的问题达成一致,建立良好的伙伴关系。同时公民听证会使得政府的信息向公民开放,促进政府政策过程的透明性,有效地遏制了暗箱操作。并且听证会上,通过对话、相互关注的互动,加强利益关系人的彼此理解和信任必将会大大降低政策执行过程中的摩擦成本。

3.咨询委员会

咨询委员会是由各个利益相关群体或组织的代表人组成,他们就特定的政策或问题向公共管理者提供咨询及建议。咨询委员会往往包容了较广泛的相关利益群体和组织,如包括消费者组织和代表弱势群体利益的组织等。委员会的成员只限于少数利益代表,而并不是面向所有的公众。目前,在我国,咨询委员会这种公民参与的形式已经得到了充分的发展,政府会在涉及公众普遍利益的政策问题上,选出一定的利益代表,组成专家咨询委员会,为政府提供决策咨询和建议,同时也希望政府的政策能够得到公众的理解和支持。

咨询委员会方法作为一种常见的公民参与的方法,具有明显的优势:如采用选取利益代表组成的咨询委员会的公民参与方法能够更快地做出决策,降低成本,同时咨询委员会的成员往往来自各个不同的利益团体的代表,具有广泛的代表性。但我们也要注意到咨询委员会在我国一般是下属于某个机构的,并且受条块分割体制影响严重,因此独立性较差,运行机制不活。它们的计划和财务等都不同程度的受到了某些制约,因此就很难针对人们关心的重大问题,自行选题进行深入的自主研究。甚至有时候因为某些部门的局部利益影响,研究人员很难真正发表自己的意见,这种状况制约了咨询委员会作用的发挥。

4.斡旋调解

斡旋调解是解决冲突的一种有效的方法,它一般通过斡旋、协商和谈判的方式,经第三方调停,在争议者之间寻求冲突的解决方案。斡旋方式作为一种公共参与途径,它首先是在政府、开发商和环境保护主义者三方寻求环境保护途径的冲突中发展起来,如今已应用到更加广泛的公共政策议程中。

作为争议解决的一种方式,并不是所有的争议都适合采用斡旋调解。首先,当争议的涉及者是两个或者两个以上的非政府团体的时候,并且在这些非政府的团体中,通常有一些新兴的公民团体、新兴的力量,他们有与在公共政策领域中长期占支配地位的既得利益集团分享权力的强烈要求,而既得利益集团要么不肯妥协让步、不愿意与他们分享权力,要么意识不到他们的这一要求,这时候就往往陷入僵局。其次,陷入争议的各方实力相当,或者没有任何一方可以绝对控制另一方的时候,斡旋调解才有意义。第三,争议的各方必须有一个代言人,能够有效地代表该方的意见,能够做出解决争议的决策。相反,如果利益相关人是没有组织的公民,代表的选择就比较困难。只有以上的这些条件都满足的情况下,斡旋调解的方式才能够在公民参与的争议中发挥最大的作用。

四、以发展公民自治能力为主的公民参与形式

随着民主的不断发展、公民权利意识的提高和公民自治能力的不断增强,更大量的公民参与行动存在于公民日常从事的公益性、互助性和自助性社会和社区工作中。公民这种积极参与的热情诚如著名学者托克维尔在《论美国的民主》一书中所言:“参与社会的管理并讨论管理的问题,是美国人的最大事情,而且可以说是他们所知道的唯一乐趣。如果叫他们只忙于私事,他们的生存就将有一半失去乐趣;他们将会在日常生活中感到无限空虚,觉得有难以忍受的痛苦”。[4](P278)

以发展公民自治能力为主的公民参与形式表现了公民作为主人的自主管理精神,反映了公民对政府的信任与合作态度,是积极公民意识发展的重要标志,也是公民参与发展的高级形式。

1.申诉专员和行动中心

众所周知,申诉专员制度在1809年于瑞典首创,它起源于瑞典宪法规定的“司法申诉专员(Justitie Ombudsman,简称JO)”。监察专员(Ombudsman)是瑞典语 ,原意是指“代表”、“专员”或“受托人”,设置这一机构的目的,在于监视法律法令的执行,限制国家工作人员不合法、不公平的行为,以完善行政管理,保障公民的合法权益。[5](P515)行动中心(Action Centers)实际上就是申诉专员的办公室。负责处理公民日常的投诉和请求。本世纪60年代以后为世界各国所借鉴,并作为一种重要的高级公民参与的方式,处理和接受公民的投诉。

在我国香港地区,香港申诉专员公署是根据香港法例第397章《申诉专员条例》成立的法定机构,负责监察并致力改善香港的公共行政。香港申诉专员公署的主要目标是处理解决公民投诉的问题,缓解投诉人的不满,改善公共行政和服务。申诉专员好处在于它是作为政府雇佣的第三方,保持中立,帮助公民就所投诉和请求的问题获得政府的回应和解决,由于申诉专员具有独立性的特征,因而能有效地帮助解决公民投诉,而不至于陷于利益纷争的困扰。

2.公民创制和复决

孙中山先生曾在借鉴了瑞士和美国的经验后,结合我国的国情,阐述了我国公民直接参与立法的形式,他说:“如果大家看到一种法律,以为是很有利于人民的,便要有一种权,自己决定出来,交到政府去执行,关于这种权,叫做创制权,若是大家看到了从前的旧法律,以为是很不利于人民的,便要有一种权,自己去修改,修改好了以后,便要政府执行修改的新法律,废止从前的旧法律。关于这个权,叫做复决权。”[6](P796)也就是说立法议程中,公民有权力对法律的创立、修改和撤销施加影响力。他们可以通过联名或投票(Citizen Referendum)的方式进行参与,而投票又包括两种具体形式,一是“创制权”,即公民可以通过创制方式,对立法机构尚未执行的、或尚未完成立法议程的、或对正在修正的原有法律或法案提出要求、建议和意见等,是一种具有广泛应用性的参与形式。二是“复决权”。指公民能够对已经完成立法程序的或已经执行的法律案件进行公决,以表达公民支持、反对和要求的呼声。复决权既有由个体联合并具有法定人数的人民群体通过签名连署行使复决权的方式,也有法人、组织联合发起复决的形式。

在我国,作为诉求政府“开门立法”的参与途径,公民创制与复决是制度化较高的公民参与形式,它能够将公民的意愿和对公共问题的思考,通过合法的渠道传导给公共政策制定者,并敦促其进入政策议程,明确表现在法案制定中。创制和复决的关键在于,公民提出的倡议具有重要的价值和影响力,得到公民广泛的认同和支持,而且保证提案能够顺利达到政策制定者手中,并得到充分的重视。[7](P231)例如在我国,最近出现的“开门立法”等制度创新,以及由“孙志刚事件”引发与推动的城市收容管理条例的修改,民间要求的有关物权与物业管理法律制定等,就具有公民“创制权”的性质。据统计,在我国随着民主的不断发展和公民参与意识的提高,先后共有12部法律实行了开门立法,其中1982年的宪法堪称是公民参与立法的典范,该法历时4个月的公开征求意见和讨论,是我国立法史上第一部公开表决结果的法律项目。再如物权法,它是一部与我们每个人的利益都息息相关的民事法律,它体现出的公民参与立法的突出特点,公民不仅提出不同看法、意见,更多的是在其后附加了立法建议,甚至附上了自己在实际生活中所遭遇的具体事例。[8]

3.共同生产(Coproduction)

共同生产是政府和公民一道共同参与某些公共服务所提供的一种公民参与的形式。政府和公民合作共同生产的理念也体现了社会的公平和正义,是政府与公民之间互动的善治的体现。查尔斯·莱文(Charles H.Levine)曾说:“共同生产的策略被设计为一种能够解决政府财政压力的有效的工具,有利于修复公众对公共管理机构的信任和支持。”[9](PP178-184)的确,共同生产在很多方面发挥了巨大的作用,它不仅有利于政府与公民间互动关系的建立,而且也改善了社区公民之间的关系。需要指出的是共同生产往往限于在一些不需要专业技术的领域发挥作用,比如在预防犯罪问题上,如果没有受到正规的警察教育和训练,公民很难作为专业的警务人员与罪犯进行搏斗,而冒昧的参与往往也会对自身造成伤害。因此,公民参与共同生产被限定在一些边缘性的和补充性的公共服务的提供当中,而非核心的公共服务。

4.公民系列论坛

公民系列论坛(Citizen Forum)是20世纪90年代以后迅速发展起来的公民参与社区政治生活的一种形式。是由基层居民自主发起讨论社区公共问题,设计和建立社区共同愿景的社区学习型组织,它常常是公民进入社区自主治理的起点。公民论坛本着志愿、公益和互助等思想,通过邻里论坛、地区重大事务论坛、公民自设的主题讨论、利益共享与分享者论坛等等多种灵活方式,投身于社区公共事务的治理,力图寻找与政府合作治理或自主治理的有效途径。公民论坛为公民共同商讨社区公共事务管理,关注社区的发展提供了一个制度平台,公民论坛也是社区公民的学习性组织。公民论坛创造了公民自我学习、互相学习、共同学习的场所。它表现出公民正在以积极的态度,进入与个人生活质量密切相关的公共政治生活领域,关注涉及到公共利益的事务。

5.公民实践网络

随着现代信息技术的发展和公民自治能力的提高,渊源自“新公民资格”(New citizenship)思想与“公民复兴”(Civic Revitalization)运动的公民实践网络逐渐发展起来,[10](PP143-146)公民实践网络是一个由分享着共同理想的公共教育者与实践者所组成的多元与不属于任何党派的网络,它是一个合作型同时不属于任何党派的实践计划,参与公民实践网络的成员通常扮演着小区的组织者、公共的新闻工作者、环保论者、商业人士、公职人员、工会与商业的革新者等角色,他们为了创造安全而永续的经济而进行合作。他们不仅调解和处理邻里的争端和纠纷,培养社区内人们的公共技能,帮助社区解决因为社会快速变迁所发生的一系列的问题,并尝试发展新的方式增强公民在解决目前公共问题中的角色,以及负起他们在审议式民主中应当负起的角色。

与之前介绍的公民参与方式不同,公民实践网络是以公民参与的经验与知识的数据库自居,他们的重点不在于实际推动公民参与的操作,而比较像是后勤机构,提供从事或是想要从事公民参与的人士一个可资参考的信息来源。在这个层面上,公民实践网络虽然无法同时兼顾各式各样的公共议题,但是可以给予需要的机构或人们在知识、操作模式、操作经验以及评估成果上相当的帮助。作为公民参与的一种崭新的方式,公民实践网络在一定意义上代表了社区公民参与未来发展的一种趋势。

五、简要总结与评析

通过上述分析和比较,有助于我们对公民参与的形式产生更为理性和深刻的思考。以获取政策信息为目的的公民参与形式选择的主要目的在于为政府政策制定提供信息基础,而并非以授予公众实质影响力为宗旨。所以,此类参与形式选择、设计的目标是为了保证政策信息完整性、信息充分代表性、信息沟通过程多向性和便捷性。为此,以信息为目的的公民参与并不一定要求参与形式的深度,但要确保参与形式的广泛代表性和沟通渠道的畅通性。现代信息技术为此类参与提供了重要的技术支持。

以政策接受和支持为目的的公民参与形式设计的意图在于促进公民对公共政策的理解和接受,从而保证政策的顺利执行。毫无疑问,此类政策议题如果没有公民的广泛支持和合作,就得不到有效实施。因此,只有当公民经历与政府间的深度双向互动和充分对话,深入了解公共政策的目的,并将公共政策制定和执行过程视为决定自身生活质量的一部分时,公共政策目标才能够达成。为此,政策过程中,应选择一定深度、反复互动、赋予公民一定实质影响力的参与形式,不仅能够倾听公民的要求,而且能够保证公民拥有发言权和影响力。

以发展公民自治能力为目的的公民参与形式旨在促进公民自主管理与社区自治的能力,使公民成为投身社区生活互助和公益管理的主人。在这里,公民已经不再局限于公共政策的制定,更为重要的是,他们就是地方管理中实践行动的一部分。以发展公民自治能力为目标的公民参与形式具有公民主动发起和主导、官民合作伙伴关系和公民作为社区公共事务的管理者等重要特征,代表着当今社会公民主体性和公共责任意识的提高,它们被视为是公民参与发展最终实现自治的重要阶段,承载着人类的理想与愿望。

毋庸置疑的是,任何一种公民参与类型的划分和选择都不是绝对的。在不同环境下,面对特定的公共政策议题和制定目标,人们也会考虑选择其他的,甚至交叉多样的公民参与形式,以保证公共参与过程能够平衡、兼容不同的利益要求,并增进公民具有实质性影响力的参与能力。与此同时,公民参与蓬勃发展的多样化的形式,也昭示着公共管理者,在未来的公共治理之路上,没有公民的参与、合作,政府很难以单独之力来应对日益复杂的治理环境和公共问题。

[1][美]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛等译,北京:中国人民大学出版社,2004.

[2]http://www.horizonkey.com/shownews.asp?news id=22,美国政府如何使用民意调查.

[3]Barber,Benjamin.R.Strong Democracy,Participatory Politicsfora New Age[M].Berkeley,CA:University of California Press,1984.

[4][法]托克维尔.论美国的民主[M].北京:商务印书馆,2007.

[5]龚祥瑞.比较宪法与行政法[M].北京:法律出版社,1985.

[6]孙中山.孙中山选集[M].北京:人民出版社,1981.

[7]孙柏瑛.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[8]傅旭.12部法律草案公布征求意见,亲历者叙说开门立法[N].人民日报,2005-9-27.

[9]Charles H.Levine.Citizenship and Service Delivery:The Promise and Coproduction[J].Public Administration Review,March,1984.

[10]Thomas,J.C.(1995).Public Participation in Public Decisions:New Skill and Strategies for Public Managers[M].