杭州大江东新城开发建设的思考*

□ 童章成

杭州大江东新城开发建设的思考*

□ 童章成

一年多来,大江东新城发展势头强劲:规划体系基本建立;体制机制实现突破;基础设施不断完善;产业集聚效果明显;转型升级步伐加快。与此同时,体制机制、要素制约、产业发展、整体规划和协调发展等一系列问题需要进一步破解。既要着眼现在、只争朝夕、解决目前存在的问题,更要放眼未来、未雨绸缪,充分吸收和借鉴国内外新城建设的经验和教训,确保大江东新城的科学发展。

杭州 大江东新城 困难 思考

去年以来,在浙江省委省政府的指导和支持下,杭州大江东新城的开发建设力度明显加快。新城开发建设的总体思路和战略重点日益清晰,体制机制在探索中稳健创新,资源整合及环境优化的效果开始显现,新城开发建设呈现出良好的发展势头。作为全省高端产业密集区及综合改革试验区,大江东新城发展中也遇到了一系列矛盾和难题。

一、大江东新城一年来发展势头强劲

(一)规划体系基本建立

按照“高起点、高标准、高水平”的要求,编制完成了大江东新城发展战略规划、概念性规划核心区概念性规划等重要规划,并基本编制完成了四大区块的分区概念性规划和道路、电力、供排水等专项规划。同时,突出产业积聚要求,初步编制了大江东产业积聚区发展规划(2011—2020)、空港产业发展规划(2009—2020)、机场路城市经济带概念规划等产业发展规划,以及空港保税物流中心(B型)修建详规、汽车产业基地、江东产业配套服务区块、临江主中心设计、前进工业园区城市综合体设计等产业平台规划。

(二)体制机制实现突破

按照“办事不出园区、资金自求平衡”的要求,积极推进大江东新城工作机制、管理模式和协调方式“三大创新”。初步建立了“四统四分”的领导机制。市委、市政府成立大江东新城开发建设领导小组及办公室,建立每月一次的例会制度,对大江东及各新城实行同一规划、同一协调、同一配套、同一政策,由个新城管委会进行分别筹资、分别建设、分别管理、分别招商。建立了“撤镇设街、一区一街(一区多街)”的行政体制。建立了“以城带街、交叉任职”的委托管理模式。实施了机构升格,根据省、市编委批复,江东工业园区、临江工业园区、空港经济区管委会机构规格升为副区级,全面负责辖区内经济负责、规划建设和社会管理等事务。尝试建立“办事不出园区、资金自求平衡”的办事服务和财政支持机制。通过委托办理、人员派驻等办法,扩大园区办事服务权限,并积极争取在各个新城设立规划、国土、工商、环保四个杭州市级分局。对新城管委会实行单独结算的财政管理体制,从2009年开始五年内各个新城规划范围内新产生的地方财政收入、土地出让金区级留成部分,全额返回给各个新城管委会。

(三)基础设施不断完善

一是突出交通道路建设。启动实施了交通道路“12881“工程,计划用三年时间,投资428亿元,新建改建“一桥两遂八纵八横一绕”为重点的交通道路273公里。目前,江东大道一期、红十五线三期、梅林大道北伸、03省道东复线北伸等已建成通车,机场公路、钱江隧道、钱江大道等正加快实施。二是突出“两港”建设。一期投资12亿元、近10万平方米的空港保税物流中心(B型)开工建设,机场二期9627亩土地征迁于2009年提前交付,一期噪音区75分贝以上1672户农户、52.19平方米的降噪处理工程顺利完成。杭州湾出海码头抓紧规划,投资3400万元的2000吨级临江试验性码头开工建设,力争今年建成运营。三是突出园区配套建设。江东工业园区已累计投入建设资金40.99亿元,首期11.29平方公里基本建成;临江工业园区累计投入基础设施建设30多亿元,建成道路50公里;前进工业园区累计投入建设资金26亿元,5.35平方公里启动区块路网框架基本形成。500千伏萧东变、“五纵五横一环”供水管网和污水输送系统、日供水30万吨的江东水厂一期和临江污水处理厂二期工程加快推进。

(四)产业集聚效果明显

积极开展产业招商,先后与中国兵器集团、中国航空工业集团、南车集团、广汽集团、中国重汽集团等进行对接,着力招引世界500强企业、央企和行业领军企业入驻。目前,四大区块已累计引进项目178个,总投资652亿元,实际利用外资6.38亿美元,合同外资18.19亿美元。通过招商引资,大江东已形成了鲜明的产业特色,集聚了总投资20亿元的吉奥汽车、总投资36亿元的青年汽车、东风裕隆汽车、吉利汽车全球研发中心和杭州依维柯、菲亚特、广汽集团合作投资30亿元的双离合器变速箱等一大批汽车整车及零部件产业,万向电动汽车及太阳能电池、总投资5亿元的光宇新能源汽车等一批新能源汽车产业,世界500强ABB公司、投资18亿元的东风电器集团风能及潮汐发电机组、投资20亿元的三一重工高压大流量液压件等一大批先进制造业,总投资20亿元的浙江品森科技、一期总投资10亿元的移动TD产业园、总投资2000万美元的乐荣有量锂电池等一大批信息网络、新能源产业,娃哈哈集团营销中心、顺丰速运中国航空快件运输中心、总投资1亿美元的杭州春天奥特莱斯购物中心等一大批现代服务业。

(五)转型升级步伐加快

深入实施以大项目带动产业大转型、大升级的发展战略,江东、临江工业园区已累计建成投产企业75家,经济转型升级的平台作用进一步提出。目前,大江东新城在建产业项目91个,总投资达304亿元。今年以来,江东工业园区有银石机械、雷迪克汽车等16个项目开工建设,芬莱生物、素尔机械等12个项目竣工投产,在建和拟建项目74个,实现规模以上工业销售产值227.48亿元。临江工业园完成工业性投入28.1亿元,实现规模以上工业销售产值86.4亿元,20余家台湾汽车零部件企业入驻“台湾工业园”,在建企业40家。空港经济区完成全社会固定资产投资11.18亿元,增长51.9%。前进工业园区台湾电子等6个总投资3.5亿美元外资项目和众泰汽车等4个总投资48亿元内资项目加快推进。

二、发展中遇到的主要难题

(一)关于体制机制问题

1.每月一次的例会制度,难以高效解决“四统”面临的繁重决策难题。目前,大江东新城开发建设领导小组建立了每月一次的例会制度,对大江东新城“三城一区”实行“四统四分”的领导机制。每月一次的例会制度及时解决了一些重要问题,但相对于需要通过“四统”承担的大量调研、疏导、协调和破解的工作难题就显得力度不足,一些诸如招商引资低价竞争、城街招商思路相悖、新城社会职能缺位、镇街经济冲动明显、基础设施重复建设、产业发展错位不够、体制机制难题较多等问题,还来不及进行深入细致的研究和尽早决策。这是因为,一方面承担大江东新城开发建设领导重任的萧山区党政主要领导人,本身还肩负着城区全面建设的重要职责和繁重工作;另一方面,新城建设“四统”面临很多具有较强综合因素和需要深入调研、充分论证的难题,这在大江东新城启动期和成型期尤其突出。

2.目前“城”与“街”的关系难以适应“以城带街”的管理模式。一是新城“能力”的培育和提升问题。相对于成熟的街道(特别是撤镇设街的靖江、南阳、河庄、义蓬、新湾等街道),“城”的各方面自身建设(包括机构设置、人员配备和对辖区内工作的熟悉程度)还远远不够;再加上街道的考核主体主要是区委、区政府,所以目前阶段以“城”带“街”比较难,此问题在江东和空港新城尤为突出。二是“以城带街”管理模式下新城和街道的职能衔接问题。萧委【2009】20号文对新城和街道的职责作了明确规定,但在实践中存在“城”“街”之间的职能交叉、相互埋怨现象。问题的核心是街道的经济职能怎样定位和新城公共管理职能怎样强化。三是“以城带街”的管理模式下街道的财政管理体制问题。在“以城带街”的管理模式下处理好“城”“街”关系的根本之举,是尽快制定和完善街道的财政管理体制(特别是“一城多街”、街道原来经济基础较好的空港新城和江东新城),包括与之相关的街道存量项目如何处理、10%的留用地使用如何和新城规划相协调等都需要尽快明确。四是交叉任职的效能问题。目前管委会副主任兼任街道书记,与街道书记兼任管委会委员,权限和作为差别较大。“一城多街”与“一城一街”交叉任职的效果也反映不一。

3.政策性、体制性障碍制约了“办事不出园区”的实现。据新城各园区反映,目前所有审批事实上都还在园区外面,办事较难,基本上“事事都得出园区”,甚至需要区委常委、园区主任出面和具体办事人员“协商”。由于园区希望突破上级有关规定,把四个分局的职能、牌子交给自己,建立内设机构;而有关部门强调,建立分局要有完整的办公场地、成建制在园区单独设置,使这项工作拖延下来。另外一种方案是在整个大江东建立统一的四部门审批,但这种建议多数人认为没有必要,感觉和设在原萧山区的四部门没有实质性区别。

4.前进工业园区的行政关系不顺严重影响工作效率。前进工业园区的行政关系隶属杭州经济技术开发区,属于市本级区块。这种行政关系,直接影响大江东新城领导小组及其办公室“四统”要求的落实,影响研究协调新城建设重大政策重大事项时的效率。此外,前进工业园区“指挥部”只是个临时机构,没有管委会体制的正式机构,干部发展、招商引资、对外合作都遇到一些政策和法律上的难题。

(二)关于要素制约问题

1.土地要素制约。由于国家严格控制新增建设用地总量,每年分配到大江东新城的新增建设用地指标有限,很难满足新城的发展用地需求。同时,大江东新城基本农田保护率高,耕地面积占区域总面积70%以上,用地空间和耕地占补平衡的压力很大。从新增建设用地指标看,每年大概在6000-7000亩,在“十二五”期间,每年的用地量将达到10000亩左右,新增建设用地指标缺口每年5000亩,靠萧山区切块指标难以满足需求。从耕地占补平衡指标看,萧山的耕地后备资源已十分匮乏,大量的基础设施特别是铁路、高速公路等占用了大量耕地资源,给杭州和萧山占补平衡带来了巨大压力,目前向省内各地购买指标也已十分困难。

2.资金要素制约。按照“财权与事权相一致”和“资金自求平衡”原则,江东新城管委会、临江管委会、空港管委会实行单独结算的财政管理体制和“自我筹资、自我建设、自我经营、自我还贷”的运作模式。在大江东新城建设的前期(启动期和成型期),各种基础配套设施需要大量的投入,企业税收还不多,新增地方财政收入有限,银行还贷压力很大,土地和环境投资大,加上征地拆迁费用的上升,资金紧张成为普遍问题。特别是没有原有开发区做后盾的临江和空港新城,资金矛盾更加突出。

3.人才要素制约。新城建设是一个巨大的挑战,从单纯的发展工业园区到建设工业新城,发展理念发生了根本的变化,各种矛盾和难题纷至沓来,这对新城建设的人才储备提出了更高要求。目前“三城一区”的干部配备基本上是原开发区的基础,不仅数量相对不足,而且需要提升眼界和能力以适应需要。从长远看,由于新城目前的公共基础设施建设处在启动阶段,城市功能很不健全,无法吸引更多人才投身新城工作。

(三)关于产业发展问题

目前主要存在以下三个问题:一是实现招商引资、产业布局和转型升级的良性互动难。从产业集聚情况看,存在同类产品企业在空间上的简单集聚,属于产业集群的初级阶段;从行业地位看,还有一些企业属于生产加工基地,附加值不高;从行业发展空间看,一些企业规模总量不大、产业链不长,核心竞争力不强;从产业发展的支撑面看,还未形成完善的规划和政策支撑体系。二是产业布局推动“三城一区”的报团发展和错位发展难。内部无序、低价竞争的现象依然存在,特别是同一产业(甚至同一项目)跨“三城一区”的发展问题,如汽车产业的发展。三是空港新城产业规划“落地”难。由于空港产业的发展有其与一般产业发展不同的特殊规律,加之在现阶段,空港新城由于产业定位、地理位置(机场限高)、建园较晚、街道比较成熟等因素的存在,经济发展和体制创新的难题相对更多。

(四)关于整体规划和协调发展问题

一是区域规划的协调问题。目前存在新城规划体系中的各种规划与原杭州、萧山规划的冲突问题以及新城内各主体规划间的进一步协调问题。二是规划内容统筹和落实问题。娱乐设施太少,电影院、网吧等适合年轻人需要的消费平台缺乏,教育、医疗、购物等基本城市功能欠缺,说明在重视外在环境、绿化建设“大投入”的同时,有针对性地加快一些基础设施规划和建设,已经刻不容缓。三是“三城一区”的社会发展职能相对弱质问题。目前“三城一区”主要精力放在发展经济上,但社会发展职能相对较弱,新城全面发展的长远目标还没有真正列入重要议事日程。

三、推进大江东新城建设的几点建议

(一)进一步完善领导机制,打响“大江东”品牌

适时推出成立大江东新城管委会的可能性方案,探索新城管委会和萧山区委区政府交叉任职、专人负责“三城一区”日常工作的新体制,以强化和提高“四统”的力度和效率;适时为“大江东新城”挂牌,高调宣传大江东新城品牌,提升“大平台”集聚效应,新城内四个主体对外统一使用“大江东新城”名称,充分利用大江东新城的区位条件、资源环境、产业优势、形象设计和招商平台,实现“大江东新城”品牌的共树共享。从未来看,借鉴国内外新城建设的经验,在运作的体制机制方面,特别强调“较高层次的协调”和“大政府的作用”,通过体制机制的不断创新,更多地发挥杭州市政府的指导和协调作用。

(二)进一步创新投融资体制,确保大江东新城建设资金的需求,实现“资金自求平衡”的目标

一是在江东新城、临江新城、空港新城分别组建公司承担建设和融资任务的基础上,条件成熟时可考虑成立大江东投资公司,在大江东新城的层面统筹、协调解决资金问题。二是根据发展条件和可能,积极研究建立“新城建设基金”和“新城产业发展基金”的可行性及实施方案,为促进建设基金和产业基金参与新城新城重大项目建设提供条件。三是根据新城建设体制机制创新情况,积极探索新城开发建设公司推行股份制以及寻求上市融资的可行性及有效途径。同时,通过银行贷款、政府补助、土地置换、存量资产调整以及发行建设债权等多种途径,筹集建设资金和进行市场融资。四是研究制定和完善鼓励社会资本投资的优惠政策及规定,积极引导社会资本参与新城基础设施建设。

(三)进一步明确街道的经济职能,创新街道考核体制,完善“以城带街”的管理体制

一是街道的经济职能应局限在生活性服务业,这样既可以发挥街道情况熟悉的优势,又可以增加街道发展后劲,保护街道干部的积极性。二是在适度淡化街道经济指标的同时,街道干部的收入要参照园区干部收入打一个系数,以保证淡化经济指标、加大社会管理和工作热情不减三个目标同时实现。三是建立区政府和新城的双重考核制度,在三年左右的过渡期,对街道的考核应由区政府和新城进行双重考核,以保护街道和新城两个积极性。四是专题研究和制定街道财政体制。在由乡镇变为街道后,相应的财政体制要进行改变,处理好街道的存量项目,处理好10%留用地使用与新城规划的协调问题。

(四)进一步完善交叉任职制度

由于临江、前进新城都是先有园区后有街道,加上行政地域辖区内都只有一个街道,相对容易实现管委会和街道的高度统一,可以创造条件模仿宁围、四季城的模式,实现管委会和街道最大程度的交叉任职,以实现职能覆盖,权责到位。空港和江东两个新城由于人口众、街道多,城、街交叉任职只能是部分干部,但要注意在厘清新城和街道职能的前提下,不断强化和宣传街道在新城领导下的社会管理职能,解决好工作机制和手段问题。

(五)进一步强化人才保障

一是建立挂职干部制度,使大江东新城成为挂职干部的实践基地。既能推进大江东新城的建设,又可以带动新城原有干部素质的提高。二是增加新城的干部配置,特别是相关专业人才。根据新城的发展需要,选派各种专业干部到新城工作,同时建立与一般干部不同的新城干部培训制度。三是加快研究制定人才引进、培养、使用和服务政策,加大人才引进培养力度,全面推进企业技术中心、研发中心、博士后科研工作站和公共创新平台建设,不断优化人才创业环境,努力打造高素质人才集聚区。

(六)积极探索“互补合作”的要素配置机制

探索建立“互补合作”的要素配置机制,包括新城内各主体之间和新城与外界两个层面的要素配置机制。对新城内各类用地指标、环境容量指标等在实行单列的基础上,由新城领导小组进行调剂、平衡。积极支持新城各主体之间以及与新城外有关地区和单位建立土地、金融、人才等互补合作机制。

(七)高度重视空港新城和前进园区发展难题的研究

针对空港新城发展中出现的特殊难题,结合“十二五”的发展,深入研究高起点规划大江东新城背景下的空港、出海码头、大江东经济“腹地”所能产生的催化作用十分必要。此外,要尽快理顺前进工业园区的行政隶属关系,尽早给前进工业园区指挥部授予“前进新城管委会”行政职能和相应行政级别,研究出台保证其更大程度融入大江东新城的体制安排,促使其与“三城”在同等条件下积极快速发展。

(八)积极探索新城开发建设的新模式

在未来的一段时间里,需要新城的决策者和建设者不断深化认识和研究解决以下问题。

1.新城建设的本质问题。从社会角度来看,新城建设实际是在重重社会矛盾中间寻求一条突围之路。工业化、城市化以来,每当人类群体中间发生冲突时一定会出现建设新城的主张和实践,表面看这是一种物质间的新建,是空间问题,实质上是一种社会的突围,背后就是社会问题。今天中国城市化已经进入了加速阶段,新城建设必须符合社会变迁的规律性和复杂性。

2.新城开发建设的主体问题。在新城建设的历史上主要有以英国为代表的政府主导型和以美国为代表的市场主导型两种,我国的新城建设目前基本上都是以政府主导型为主。我们可以大胆地创新,实现大江东新城开发建设主体从初期政府主导逐步过渡到政府与市场相结合共同开发建设的目标。

3.新城城市环境观念的更新问题。新的城市环境观念,不仅表现在物质形体上,而且体现在创造健康的社会环境、稳定的社会基础以及良好的社会结构和宜人的生活氛围等,包括生态环境、社会环境和物质环境三个方面。这些都远远超越了功能主义的狭隘的环境观念。同时,宏观上,要重视新城合理环境容量的研究,微观上,把城市设计和建筑设计看作是物质环境设计的过程,追求“建筑—城市—自然”的统一,达到城市物质环境的连续、完整与和谐。

4.对新城规划性质与方法进行重新认识问题。基于对城市结构和城市发展过程认识的不断深化,基于多种学科对传统城市规划的渗入,通过不断的实践,对新城规划的性质以及方法有了新的认识。主要是否定了把城市规划看作是城市终极状态的理想蓝图的观念,而是把城市发展视作一种延续不断的过程。规划是引导这种合理过程、有序发展的手段;规划方法则反映了对规划性质的认识。

5.新城的生态建设问题。大江东新城从生态环境角度来说是杭州的宝地,拥有大量的湿地资源、独特的海塘地貌、宜人的滨海气候等珍贵的生态自然本底与丰富的生物多样性。因此从建设之初大江东新城应着力专题研究新城的生态特点(濒江临海,具有典型海岸带地域系统特点;耕地、果园为主,具有典型的农业生态系统特点;湿地面积较大,生物多样性高等),高度重视大江东新城开发建设中生态学问题(土地利用规划调整与结构性生态框架的改变;是“生态保护壳”还是“森林盔甲”;是生态走廊还是生态阻隔;是生态功能还是生态负担等等)。

6.建立并完善新城建设的政策保障体系问题。新城建设有着浓厚的社会意义和明确的政策目标,新城建设应以公共政策来指导和协调实施过程,在相关的法制框架下,针对新城建设过程中的具体问题,组织并指导相关部门研究和制定新城开发的各项专项政策,包括人口、产业、土地、投资、税收等各个方面的目标、原则、内容和实施措施。同时,要建立健全信息化服务体系,及时收集、发布相关信息,增加政府办公和各类信息的透明度。

7.巨型城市带(城市群)与城市网络给大江东带来的影响问题。随着中国的综合国力不断增长,长三角巨型城市带有望成为世界上最有活力的城市带,城市网络化趋势日益明显。大江东要在城市网络中体现特点,发挥功能和作用,加速共同市场的开发,鼓励教育、科技交流,增加公众的相互联系,促进交叉投资,以实现共同的战略优势。

(责任编辑:段昆仑)

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1243(2010)06-0086-05

*作者:童章成,中共杭州市委党校工商管理教研部副教授,邮编:310024