地方政府职能转变的内在逻*辑:权力配置的分析框架

2010-08-15徐越倩

中共杭州市委党校学报 2010年6期

□ 马斌徐越倩

□ 马斌徐越倩

地方政府职能定位是基于层级性配置、回应性配置和自主性配置平衡的结果,而职能履行则需要制度合法性、财力资源、机构设置和人力资源等权力结构的支撑。当前,中国地方政府职能转变面临困境的主要根源在于权力配置的不合理,使得各级地方政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力不足的悖论。因此,要以优化权力配置促进地方政府职能转变,即重塑政府、市场与社会的治理边界;推进与政府职能转变相适应的政府机构改革;按照“职能下属化原则”确立财政分权和公共产品分层供给的制度体系,增强地方政府公共服务供给的主体性;积极推进纵向政府间关系的调整。

地方政府职能转变权力配置

如何根据市场经济的运作规律、社会转型的需求和市场经济国家普适性的政府角色规范,重新配置和切实履行好地方政府职能定位,推进地方政府的职能转变,是深化中国行政体制改革的重心。中国地方政府的职能定位必须从权力配置结构与面临的治理环境去考察。改革开放以来,地方政府的角色从完全的中央政府被动执行者到以主动追求区域经济增长为核心目标的发展型政府的转型,其内在的制度动力在于政府间权力结构的变迁。但由于前一轮权力结构变革并没有从法律和制度层面上规范政府间的权力配置,使得地方政府的责权利不匹配的现象日趋严重,直接影响到了地方政府职能的全面履行。

一、地方政府职能转变的内在困境

进入新世纪以来,随着中央科学发展观、和谐社会和社会主义新农村建设等一系列发展战略的提出,中国各级政府越来越多将政府职能转移到社会管理和公共服务上来,着力建设一个旨在满足人民群众日益增长的公共服务需求的公共服务型政府。应该指出,公共服务型政府在国内的提出与勃兴,既顺应了经济全球化时代公共行政改革的浪潮,也是在反思传统行政逻辑后对政府发展模式、路径的探求。当代中国的现实环境、条件、形势等诸多要素决定了,各级政府必须转变职能,从直接投资和参与经营活动中脱身出来,把公共资源更多投入到社会管理和公共服务领域,给予社会公正以更多关注,给公民提供更多、更优质的公共服务,不断增强地方政府对公民的回应能力,提升政府的治理水平。然而,在中国单一制的政治体制下,地方政府职能的确定、职能的划分、职能的配置、职能的履行都由权力主导或支撑的,政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。[1](P82)如果权力结构没有发生重大的调整,政府职能转变就往往很难取得实质性的成效。当前地方政府职能转变面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制,从更深层上说,也就是没有调整和改革传统的权力结构,权力配置滞后于各级政府职能转变的要求,使得各级地方政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力不足的困境。突出表现在:

1.政府间“压力型体制”与地方政府自主性缺乏。当前地方政府间关系是一种较为典型的“压力型体制”,上级政府通过运动化的管理方式和数量化的评价体系,凭借自上而下的增压机制,实现治理目标。尽管以“分权让利”为特征的改革赋予了各级地方政府发展本地社会经济的重任以及相应的权力。特别是分税制推行以来,地方政府获得了一定的剩余索取权,加之政绩考核体系的激励,大力发展经济兼具经济政治双重收益,地方政府获得了发展地方社会经济的动力源泉。然而,“放权让利”是在现行的政治体制内以行政放权的形式实现的,层级政府间的分权不是法律意义上的分权,地方政府获得的权力并没有制度上的确认和法律上的保障。在这种政治集权和经济分权的体制下,地方政府作为上级行政命令的被动接受者和执行者的角色并未发生根本性的改变。发生变化的只是政府间权力结构从以往的行政与财政统一纵向集权控制,转变为在基本行政规范与地方政府主要官员任免方面继续实行纵向集权控制,在财政收入与支出管理方面实行逐级分权管理,其实质是一种不同层级政府间的“多任务委托—代理关系”。[2](P65)

2.政府间事权关系的非制度性与基层政府财政困境。在“多任务委托—代理关系”的政府间权力结构下,中国各级地方政府的行政责任主要是上级政府安排的。一方面,上级政府通常利用行政层级上的优势将更多的事权以政绩评估的方式压给下级政府,作为直接面对公民的基层政府在社会转型过程中承担了越来越多的经济、社会、政治、文化等职能。层层加码的指标化的任务分解机制、与奖惩紧密挂钩的政绩考核体系、越来越流行的“一票否决”的责任追究机制使基层政府及其领导承受着自上而下的体制性压力。另一方面,与事权重心下移鲜明对照的是财权重心的不断上移。当前,地方政府层级间的财政支出责任不是依法划分的,而是依行政权力来调整的,特别表现为在财政支出责任上,形成一种层层下压的体制。从中央政府逐级向下传导,使得县乡政府承担了过多的财政责任,逼迫基层政府不得不通过滥用行政权限增加企业和群众负担。如县级政府是我国政权体系中的一级基层政权组织,直接向全国70%的人口提供公共服务,但其在财力分配方面处于十分不利的地位,平均财政自给能力仅为50%。[3](P8)

3.地方政府职能错位与中央政府执行力下降。由于上级政府对下级政府的行政支配关系在政府实际运作过程中显得更为重要,因此,向上级政府显示政绩就成为地方政府职能选择的主要落脚点。一般说来,在地方政府所承担的各项职责中,促进经济快速增长最具政绩显示功能,地方政府普遍把促进本地区的经济增长作为工作的重中之重,一旦其他公共服务职能与经济增长发生冲突时,地方政府往往做出一切为经济增长让路的行为选择。这就形成了中央与地方以及上下级政府在许多公共政策方面的非合作博弈,并直接影响了公共政策的有效执行。由于上下级地方政府之间行政体制具有明显的同构性,它们面临着基本相同的制度环境和考核方式,因此各级地方政府官员表现出类似的目标追求和行为方式,在面对中央政府不利于地方经济增长的宏观政策时,通常表现出共同的利益取向。正如周雪光所指出的,“在现行行政体制中,这种‘向上负责’制度、动员预算外资源行为的合法性和社会期待,一旦与上级政府官员的类似激励机制相结合,便产生了稳定而强大的组织保护屏障,大大削弱了组织设计上所预期的自上而下的制度性约束机制。”[4](P139)

二、地方政府职能配置:三种路径的平衡

中国地方政府的职能配置从来都不是一个自主性的变迁过程,而是一种适应性的调整过程。正如有学者指出,对于各级地方政府来说,政府职能的定位,在很大意义上并不是一个理论认知问题,而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。[5](P93)政府职能的理论定位与政府职能的实际履行之间总是存在着极大的差异,这在西方国家也不例外。保罗·萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出:“依照许多人的看法,政府应该建立一个公正而有效率的法律机制;政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀,政府应该调节工业以克服市场失灵;政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”“但是政府会这样做吗?政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗?”[6](P1174-1175)地方政府职能履行,首要的决定因素不是职能认知的科学性与否,而是既定约束条件下的行为激励结构。因此,中国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志,又要回应区域经济社会发展的需要,还要体现地方决策者的偏好,其主要体现在以下几个方面:

1.层级性配置:上级政府的意志

地方政府的职能获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构,这种性质决定了地方政府职能在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。国务院统一领导全国地方各级政府的工作,规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。由于地方政府的多层级性,使得中央政府对地方各级政府职能配置往往通过科层体制层层配置予以实现,因此,上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为了地方政府职能配置的重要来源之一。如2003年国务院发布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,同时宣布废止1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,使原来各级地方政府的“收容遣送”职能马上转变为“救助管理”职能。与此同时,地方政府职能配置还受到来自中央政府和上级政府职能配置的示范影响。由于中国的地方政府基本上实行与中央和上级政府部门设置相对应的体制,职能配置具有对应性。如2004年国务院设立了应急管理办公室,与此相对应,各省也于2005年设立了省政府应急管理办公室,市、县政府也大多已经建立了相应的机构,承担突发性公共事件的预防、宣传和协调职能。

2.回应性配置:基于本区域的行政生态

从政府所面临的治理环境看,不同的发展道路和发展阶段对政府职能有不同的要求,不同的经济社会发展水平对政府的职能有不同的要求,不同的地域文化、风土人情,特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。因此,作为本行政区域公共服务的主要供给者的地方政府,其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理位置等因素相契合,以更好地回应区域发展对政府职能的需要。在区域经济竞争日趋激烈的今天,地方政府具有积极回应辖区内微观主体,为其提供公共服务的内在动力,尽管这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价,而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展,进而转化为政绩显示的经济指标。[7](P32)当前,随着工业化、城市化的快速推进,经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高;公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加,促使政府职能从原来更多地以经济建设为中心向公共服务转变。同时,不同的发展阶段也要求政府职能的转变与之相适应。在外向型经济发达的沿海地区,地方政府的涉外经济管理职能就会相应地强化,其行政行为必须符合经济全球化和WTO规则的要求;而在一些以农业为主的中西部地区,政府的“三农”服务职能则更为重要。此外,地理自然环境对政府职能的影响也十分明显。如在浙江、福建、广东等沿海省份,其防御台风等自然灾害的职能就十分重要,而在甘肃、内蒙古、陕西等西部省份预防干旱、沙尘暴袭击等自然灾害的职能则更为突出。

3.自主性配置:领导的偏好和选择

在法制不健全、制度不规范的环境下,地方行政首长的个人偏好、决断能力对地方政府职能的定位具有十分重要的影响,这在低层级的地方政府尤其是县级政府上体现得尤为明显。在中央政府和上级政府尚无有效的监督、控制机制的情况下,地方政府的这种行为取向事实上形成了一种自主性扩张的自我强化机制,也铸就了地方政府职能以及地方经济发展模式的区域性和个性化差异。[8](P32)与此同时,地方行政首长具有往往“为官一任、造福一方”的情结,希望在自己的任上能留下具有传承性的历史政绩,在制度化不足和制度软约束的环境下,地方行政首长不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央的政策,履行政府职能,还可以根据自己的效用目标来配置日益丰富的公共资源,甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或地方的经济实力,自主地把握政府行为的边界。从实际情况来看,一个地方在经济超常规发展的阶段,往往都曾出现过强势型的行政长官,他们往往敢于顶住上级政府的压力,将本级政府的自主权限扩张到极致,并以极强的政治动员能力和资源整合能力推行既定的行政目标。如温州模式、义乌模式在其发展初期,跟地方主要领导的默认甚至支持、保护是密不可分的。

三、地方政府职能履行的支撑条件:权力的合理配置

地方政府职能的履行必须要有相应的权力,它决定着政府职能履行的能力,因此,政府间权力配置过程必须实现职权一致。政府权力作为一种具有强制或命令性质的“特殊的公共权力”,也直接地构成了政府能力的基本组成部分。一般而言,公共权力与政府职能履行能力之间存在着正相关关系,权力的扩张必然带来能力的增强。但公共权力的无穷增长会可能导致权力的滥用、公共利益的偏离和腐败现象的滋生,这些后果背离了公共权力存在的价值和目标,也销蚀政府能力其他构成要件的效能。由此可见,地方政府职能的履行必须要有权力的合理配置,这些权力主要体现在以下几方面:

1.制度合法性

地方政府的职能履行是在一定的制度空间内实现的,在现行体制下,政治体制、法律法规、上级政府的政策规定和授权或默许等构成了地方政府职能履行的制度合法性。作为一个相对独立的行为主体,地方政府在职能转变上的行为选择是外部制度约束与其内在目标的共同结果。在外部制度环境中,中央的政治考虑无疑是至为关键的。除非推进某项职能转变拥有足够强大的激励,地方政府基于规避政治风险的考虑,通常都会采取“看上面”、“跟着走”的策略。而中央政府基于整体推进的政治风险的考虑,同样会在职能转变上采取审慎的态度。这就决定了地方政府职能的履行必然只能是适应性的即不是根据政府管理的基本规律,来设计出一种全盘的推进逻辑,而是根据经济改革的要求和政治权威的支持,有选择地推进某些职能的调整。[5](P93)因此,一旦制度约束条件变化以后,同一层级的地方政府职能定位和履行就会表现出很大差异,这在改革实践中,表现得尤为明显。中央政府在推行某项政策或制度时,往往授予某一地区的地方政府以更大的独立性,允许突破旧规制,先行创新。例如,2005年6月,国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点,5年来浦东新区在6个方面的60个事项上进行改革创新。此外,不同层级地方政府职能履行的制度空间是不一样的,省级政府相对于市级政府具有更大的制度空间,市级政府相对于县级政府具有更大的制度空间。而在不同的政府间关系模式下,同一层级政府职能的制度空间也是不一样的,相对于市管县制度,省管县体制下的县级政府具有更大的制度空间。

2.财力资源

财力是政府赖以存在的经济基础,财力是政府能力的核心要素。政府职能的履行离不开一定的财政资源。正是因为财力在政府职能履行中具有如此重要的地位,美国宪法的设计者在《联邦党人文集》中反复强调联邦政府财权的重要性。“货币被恰当地看作国家的重大要素,是维持国家的生命和行动,并使它能够执行其最主要职能的东西。因此,在社会资源容许的范围内,有足够的权力获得经常而充分的货币供应,被认为是每个政体所不可缺少的要素。”因此,“在政府的结构中必须含有以这种或那种方式征税的全面权力。”[9](P146)

不同的财税管理体制对各级政府职能的履行具有决定性的影响。1994年我国实行分税制改革以后,绝大多数省份按照中央与地方的财政管理体制,确定了省以下的财政体制,但财力向上级政府集中的趋势日益明显。政府间财政资源配置的不合理直接导致了基层政府公共服务供给能力的弱化,影响了地方政府职能的有效履行。近年来,地方政府大量预算外资金的产生也与财政资源分配不足、其用于发展的机动财力过小、地方政府不享有相应的税收权限有关。由于多征收入随时可能被中央收回,地方政府选择了在收费与预算外资金方面的超常增长。

3.机构设置

职能是机构的依据和内容,机构是职能的载体,两者相辅相成。政府职能需要由具体的职能部门去履行,因此必须合理设立地方政府机构,科学划分部门之间的职责权限,切实做到各司其职。在中国,政府机构的设置主要是通过功能性机构和地区性机构双重配置来体现的。[10](P80)功能性机构的设置主要表现为“条条”系统,即是一种垂直性管理体制。功能性机构主要分为两种:一种是双重领导结构,在业务上由中央业务主管部门领导,基本按行政区划进行设置,实行以中央部门为主与地方政府双重领导的管理体制。这些机构既履行行政中央部门的职能,同时又部分行使地方政府职能;主要承担监督和控制职能的,行使中需要保证一定的相对独立性。另一种是纯粹的垂直管理机构,其特点是工作直接由中央业务主管部门负责,人、财、物都由中央业务主管部门直接管理。这些机构不列入地方政府工作序列。在设立的过程中,可以视不同情况跨行政区划设置机构。地区性机构是指那些直接受地方政府领导的管理机构,纳入地方政府工作序列。

在当前,我国各级政府机构设置远没有达到合理、科学、高效的要求,政府机构设置过多过细,管理对象与管理事务重叠,机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍,多头管理、政出多门现象十分突出。因此,深化政府机构改革、使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展已是大势所趋。

4.人力资源

政府部门的人力资源主要体现为公务员。公务员作为行政管理的主体和政府意志的具体实施者,是国家事务和社会公共事务的具体承担者,直接关系到政府职能的有效履行。对于政府职能履行来说,人力资源包括量(公务员的数量)与质(公务员的体质、智力、知识、技能、价值观、团队精神等)两个方面。从量的方面讲,如果舍弃别的变量,政府工作人员数量与政府职能履行能力之间存在着一种倒U形的函数关系:随着人数的增长,政府能力呈上升趋势,但到了一定幅度(超过职位与人员的最佳配置)后,人数的增加会导致政府能力的下降。因此,对政府能力的高低产生决定性影响的是人力资源的质的方面。这不仅是因为,一定质量可以弥补数量的不足,而且是因为它直接影响政府能力的其他因素(如财力的使用、公信力的形成、权力的行使、技术的运用、信息力的倍增效应等)效能的发挥。[11](P55-56)因此,政府职能的有效履行必须根据政府各层级、各部门的性质、职能定位合理配置公务员的数量和结构(包括专业结构、年龄结构、性别结构、资历结构、区域结构等),并且根据政府职能转变实行动态调整。当前,提高公务员的整体素质已经成为社会各界的普遍共识,而公务员数量的膨胀以及如何合理配置公务员则一直是争论的焦点。从历史发展的角度而言,政府公务员绝对数量以及官民比的攀升具有一定的历史必然性。在市场经济条件下,公务员规模是否适度规模,不仅需要考虑“官民比”,而且要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率。

四、结语:以优化权力配置促进地方政府职能转变

在当前的形势下,各级地方政府要从发展型政府向公共服务型政府转变,更好地履行公共服务职能,中央政府必须进行新一轮的行政管理体制改革,加快完善市场经济体制,培育公民社会,在科学划分各级政府的责任和职能的基础上,合理配置政府间的权力并将其制度化、法律化,实现责权利相一致,促进地方政府职能的全面履行。

1.重塑政府、市场与社会的治理边界。公共权力的重新配置必须跳出行政权力在政府层级间纵向调整的传统思维,将权力配置放到政府—市场-社会的大格局中去思考,进一步转变政府职能,根本上收缩政府管理社会、经济事务的权力,合理规约政府的治理边界,改变以政府为主导的单中心治理格局,改革资源行政化的配置模式,在政府、市场与社会的良性互动中实现地方治理,形成政府-市场-社会多中心治理的格局。

2.推进与政府职能转变相适应的政府机构改革。在行政管理中,职能、权力和机构是统一的整体。政府机构必须进行适应性的调整,以契合权力的重新配置和政府职能的转变,否则,公共权力就没有合适的人员和组织机构来承担,造成了事权与政府能力之间的悖论。因此,必须重构政府间职能—权力—机构的关系,改变原先依据行政级别配置职能、设置机构和确定编制的方式,根据经济发展水平、人口规模和社会发展阶段等区域特点和发展,在政府职能的配置上赋予更大的自主权,科学设置机构和确定编制总数,并在核定的机构编制总数内由各级政府自行设置机构和分配编制。积极调整相关部门的人员力量配置,腾出人员编制充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。探索推行“大部制”,对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合,理顺和规范部门间的职责分工,推行政府事务综合管理。

3.要按照“职能下属化原则”确立财政分权和公共产品分层供给的制度体系,增强地方政府公共服务供给的主体性。在统一的政治法律框架内,增强各级地方政府尤其是基层政府的自主权,规范纵向层级之间的职责权限,切实维护地方政府的法人地位,开展良性的政府间竞争与合作,实现纵向的政府间权力结构的合理化及制度化。值得指出的是,各级地方政府的自主权必须建立在法治之上,其权力的行使受到严格的监督,上级政府、同级党委、人大和司法机关等构成制度监督,控制政府权力的行使。基层政府作为直接面向民众的一级政府,一定要建立有效机制保障民众对政府的民主监督,促使政府为公共利益服务。在维护地方政府自主权的同时,中央政府要强化在全局性公共事务方面的制度化权威,通过法律规范、行政监督、财政控制等手段维护中央的权威和政令的统一、畅行。

4.积极推进纵向政府间关系的调整。一个完整的政府结构体系是政府实现各项职能的组织和技术保障,也是权力合理配置和政府职能履行的基础性制度安排。因此,当前要通过进一步推进纵向政府间关系调整加快政府职能转变。一方面,从整体上、自上而下地构建制度化分权体制,合理划分中央与地方之间的职责权限,用法律和制度来保障中央政府的权威性和地方政府的自主性,使地方政府逐渐从中央政府的“代理机构”转化为地方公共利益的“合法代理者”。另一方面,以省管县体制为重点加快纵向政府间关系的调整。中国政府层级结构、法律地位、功能以及面临的问题决定了当前改革政府层级体制的突破口在于地级市。要通过废除市管县体制,减少政府层级,实行省直管县体制,形成地方自治型公共行政体制。县在行政层级与法律地位上将与地级市平行,县(市)将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力,把握着县域经济和社会发展自主权。

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(责任编辑:黄俊尧)