党的制度建设的演进与趋向*

2010-08-15梅丽红

中共杭州市委党校学报 2010年6期

□ 梅丽红

党的制度建设的演进与趋向*

□ 梅丽红

党的制度建设经历了从忽视制度建设到把制度建设提高到执政党建设的突出位置,从注重思想建党到把制度建设贯穿于党的建设全过程,从强调民主集中制到突出党内民主制度创新的重要作用,从关注根本制度到重视制度的衔接配套,从“人治”到提出党规党纪与国家法制建设的协调统一。党的制度建设不仅应尊重党员的个体利益和主体地位,还要使党内各项制度在内容与时空上协调一致、相得益彰。

中国共产党制度建设总结趋向

与党的其他建设相比,党的制度建设在相当长的时间里是党的建设的一个薄弱环节,建国后中国共产党沿袭的是依靠发动群众和大搞政治运动的方式来加强党的建设的路子。改革开放以后,党的建设才在总结历史经验教训中,逐步走上了制度建设和创新的道路。

一、党的制度建设的涵义探讨

在学术界,关于党的制度建设的内涵,人们的认识并不统一。有学者认为,党的制度建设是把长期以来党的领导工作和党内生活中的经验教训加以总结和概括,形成党的成员必须共同遵守的党内法规、条例和规则等。[1]也有学者认为,党的制度建设包括党的根本制度建设(主要是民主集中制)、党的领导体制和工作机制的建设(主要是权力配置和运作方式)、党的各项具体制度建设(主要是各种规则、准则、程序和条例等)。[2](P223)还有学者认为,党的制度建设不仅包括执政党组织内部的制度建设,还包括执政党规范与国家和社会各方面之间相互关系的制度建设,执政党作为社会法律关系的重要主体,它与国家、社会各方面相互关系的制度建设,体现了执政党用现代法治规则和精神来指导和规范执政党自身行为及其建设的要求。[3]这三种不同的界定,实际上是从狭义和广义的角度对党的制度建设内涵有不同的理解,也各有其依据和合理性。但是,如果从党的制度建设是执政党建设现代化的重要一环来认识的话,那么党的制度建设就不仅包括党内制度建设,还理应包括党规范与国家、社会各方面关系的制度建设。不仅如此,党的制度建设不只是制定规章条例,更重要的是各相关要素的有机结合,是一个为达到特定目的而有机组合起来能够有效运作的系统。

从这个意义上说,制度是否完备、能否相互协调并有效运转是衡量党是否成熟的重要标志。

二、党的制度建设的演进

经过长期探索,中国共产党已形成一系列加强党的制度建设的重要思路。

(一)从忽视制度建设到把制度建设提高到执政党建设的突出位置

从党的制度建设的整体发展过程看,中国共产党在民主革命时期虽然也建立了一些党的生活制度,但这一时期党的制度建设主要是隐含在党的思想、组织和作风建设之中,没有被单独提出,也没有引起全党的高度重视。执政以后,中国共产党不仅把民主集中制原则上升到国家制度层面,而且在健全党的组织制度、生活制度、监督制度等方面提出了一些新思想,进行了新的实践探索。但是,由于高度集权的政治体制以及“人治”思想根深蒂固等问题的存在,特别是忽视执政条件下党和国家领导制度改革,致使党的领导工作在很大程度上仍然保持着靠个人素质而不是靠制度保证的状况。党的十一届三中全会以后,邓小平首次从历史唯物主义的观点出发,客观地分析了历史事件、历史发展进程中领袖个人作用与制度环境的辩证关系,揭示了我们党执政以后犯错误的深层制度原因,提出了“制度是决定因素”、制度比领导人的素质更重要的思想,强调“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否变色,必须引起全党高度重视。”[4](P333)邓小平关于党的制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的论点,以及把制度建设提到关系党和国家是否改变颜色的高度,在中国共产党历史上是第一次,这不仅深化了马克思主义关于政党制度与领袖作用相互关系的认识,而且是对马克思主义建党学说的重要发展和创新,对执政党建设更是具有长远的指导意义。

(二)从注重思想建党到把制度建设贯穿于党的建设全过程

重视党的思想建设,是中国共产党建设的突出特色和经验总结,是毛泽东同志把马克思主义建党学说与中国共产党自身建设实践有机结合所提出的一条党的建设的基本原则。然而,执政以后,我们党却存在着由于在思想建设方面取得了巨大的成绩而忽视执政党制度建设的问题,致使党的制度建设长期没有被提到应有的高度。在总结执政党建设经验教训的基础上,邓小平既坚持了毛泽东关于思想建党的基本原则,又进一步认识到加强执政党建设“要解决思想问题,也要解决制度问题”,“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。[4](P332)把党的思想建设与制度建设结合起来,放在同等重要的地位看待,这在中国共产党自身建设的历史上是第一次,是对马克思主义党的学说和毛泽东建党思想的重大理论贡献,也是执政党建设理论走向成熟的重要标志。

邓小平虽然深刻地揭示了党的制度建设的重要性,但对于如何认识和把握党的制度建设与其他各方面建设的关系则没有作出进一步的阐述。为此,党的十六大报告根据新的实践回答和解决了这一问题,明确提出要把党的思想建设、组织建设和作风建设结合起来,把制度建设贯穿其中,既立足于做好经常性工作,又抓紧解决存在的突出问题。党的十七大报告不仅第一次鲜明地提出了“反腐倡廉建设”的概念,使党的建设由四大建设发展为五大建设,而且进一步提出了反腐倡廉建设要“更加注重制度建设”的要求。而党的十七届四中全会在强调要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”的同时,又进一步提出了“推进反腐倡廉制度创新”的新要求。把党的制度建设与党的思想、组织、作风和反腐倡廉建设相结合,使之贯穿于党的建设的各个方面,同时把制度建设与从严治党、惩治与预防腐败相结合,是建国以来党的制度建设的重要成果,它表明中国共产党对执政党建设规律的认识有了进一步的深化。

(三)从强调民主集中制到突出党内民主制度创新的重要作用

早在1927年中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》中,就把民主集中制明确规定为中国共产党的“指导原则”。七大党章首次把民主集中制界定为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。建国后,中国共产党又把民主集中制原则上升到国家制度的层面,并进行了新的实践探索。但遗憾的是,由于“离开民主讲集中,民主太少”,[5](P10)因而在很长的时间里民主集中制没有得到真正实行。党的十一届三中全会以后,健全和完善党的民主集中制成为党的制度建设的核心内容。十四大党章总纲不仅增加了民主集中制的内容,而且把坚持民主集中制作为加强党的建设的四项基本要求之一。经过探索和实践,党中央领导集体总结概括了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党委议事和决策原则,并按照这个方针,进一步完善了党委内部的议事和决策机制。但是,民主是民主集中制的前提和基础,只有以民主为基础,民主集中制才是民主的集中制。为此,党的十六大报告明确提出党内民主是党的生命,要以保障党员民主权利为基础,以健全和完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革制度和体制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。党的十七大报告不仅突出了“党内民主”的重要地位,而且重点提出了发展党内民主制度建设的新路径,包括“推进党务公开,营造党内民主讨论环境”;“实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”;“发挥全委会对重大问题的决策作用”;“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”;“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”;“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”。党的十七届四中全会又对党内民主的目标和目的做出了明确的界定,强调“必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,以保障党员民主权利为根本,以加强党内基层民主建设为基础,切实推进党内民主,广泛凝聚全党意愿和主张,充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性,坚决维护党的集中统一。”这些基本思想是对党的民主集中制原则在理论和实践上的新发展,更加集中地体现了民主集中制的基本原则和基本精神,使民主集中制思想更加科学完善。

(四)从关注根本制度到重视制度的衔接配套

党的制度建设是一个完整而严密的系统工程,既有根本制度,也有具体制度,根本制度要由一系列具体制度来保证。在整个党的制度体系中,党章是最基本的法规和准则,邓小平指出:“党章是最根本的党规党纪”。[4](P147)加强党的制度建设,必须维护党章的权威性,发挥党章在党的制度体系中的指导作用。党的十六大以后,胡锦涛总书记就多次强调,要学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章,加强监督,严明法纪,认真推行党章和党纪面前人人平等。但是,仅制定好党章和维护党章的权威性,而没有制定和完善一系列具体的可操作的制度,党章的原则规定和要求就得不到细化和规范化,党内的根本制度、根本法规就缺乏具体制度的保证。为此,邓小平明确提出,必须健全和完善党的领导制度、党的组织制度、党的干部制度、党的生活制度、党的工作制度和党内监督制度等各方面的具体制度,同时要把制度建设与从严治党结合起来,健全和完善党风廉政建设的各项制度,要使党内各方面的制度相配套,形成系统完备的制度体系。按照邓小平关于根本制度要同具体制度相配套的思想,党的十三届四中全会后,党中央领导集体遵循党要管党、从严治党的方针,在健全和完善党的各项具体制度方面进行了积极的探索。在健全和完善党的领导体制上,提出了“要按照总揽全局、协调各方原则,进一步加强和完善党的领导体制,改进党的领导方式和执政方式。”[6](P515)在建立健全权力监督制约机制上,提出了要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行;在加强党风廉政建设上,提出要坚持和完善反腐败领导体制和工作机制,认真落实党风廉政建设责任制,形成防止和惩治腐败的合力等。党的十六大以后,党中央又加强了党的制度建设的总体规划和统筹协调,既重视基本的法规制度,又重视实施细则;既重视单项制度的建设,又重视整体规划,从而使各项法规制度彼此衔接、环环相扣,真正发挥法规制度的整体合力。

(五)从“人治”到注重党规党纪与国家法制建设的协调统一

把坚持共产党的领导和尊重法律统一起来,是执政党建设面临的难题。1954年,毛泽东主持制定了新中国第一部宪法,但在四年之后他就提出:“不能靠法律治多数人。……民法、刑法那样多条文谁记得住,宪法是我参加制定的,我也记不得。”“主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法刑法来维护秩序”。[7](P76)正是在这种重人治轻法治思想的指导下,“文化大革命”才出现了一系列无法无天的闹剧。党的十一届三中全会以后,邓小平提出,建设社会主义法制国家是中国实现现代化的必然要求,领导法制建设的党自身也必须有健全完善的制度法规体系,“没有党规党法,国法也难以保障”。[4](P147)1982年党的十二大召开前夕,邓小平进一步提出,修改党章要明确“党怎样才叫善于领导”,[4](P276)强调党的十二大的任务之一,就是要在党与法律关系方面作出明确的规定。为此,十二大党章规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”[8](P68)次年,新宪法规定:各政党“都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”,“一切违犯宪法和法律的行为,必须予以追究”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。[9](P911)这些规定表明党必须在宪法和法律范围内活动,不只是指党员的个人活动,更重要的是包括党的各级组织直至党中央的领导和活动。这就把党的领导活动纳入了法制化轨道。

1997年9月,党的十五大第一次提出了依法治国的重要思想。2004年9月,党的十六届四中全会又提出依法执政是党执政的一个基本方式,指出党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施,全党同志特别是领导干部要带头维护宪法和法律的权威,督促、支持和保证国家机关依法行使职权。十七大党章则将“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”作为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的关键写进了总纲。依法治国方略的提出,不仅是党执政方式的重大转变,也是党的建设方式的历史性转变。依法治国首先要求依“制”治党,党要通过加强制度建设,走出一条与社会主义法治建设相适应的依“制”治党的新路子。

三、党的制度建设的发展趋向

党的制度建设不仅应尊重党员的个体利益和主体地位,还要使党内各项制度在内容与时空上协调一致、相得益彰。

(一)推进党内民主制度创新

党内民主制度创新是党的制度建设的重中之重。具体而言,党内民主制度建设应在以下方面取得新突破。

一是从制度上保证党代表任期制取得实效。党代表任期制要取得实效,关键在于党代表能不能民主地产生,党代表只有通过透明度很高的党内民主竞选机制产生,才会更主动地履行代表的职责,建立党代表联系党员、向党员述职、接受党员监督和参与党内事务等制度才有可靠的基础。而党代表作用的有效发挥,就可以为党代会常任制改革提供制度支撑。

二是完善党的决策制度。近年来党委票决制是对传统的党委议决制的超越。票决制的主体已由常委会向全委会推行,在票决制中如何体现常委会向全委会负责的精神,怎样让委员在更多知情的基础上参与决策,如何使票决制在任用、追究、罢免等环节都能发挥作用,不仅需要从操作层面上解决问题,更重要的是要对地方党委常委会和全委会的执行和决策权力进行分解,从而使票决制真正向着党的十七大报告提出的“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制,发挥全委会对重大问题的决策作用”的方向发展。

三是改革和完善党内选举制度。党的十七大以后,基层党组织“公推直选”改革已经从局部试验转向了全面推进,但单兵突进的改革也面临一些制度、体制和机制方面的障碍需要及时解决。“公推直选”要求解决“对上负责”与“对下负责”的矛盾,要求打破不合理的干部任职门槛、改革公务员管理体制和规范干部任期内的调动,要求与监督罢免机制相配套。“公推直选”只有与综合配套改革衔接起来,才会有质的发展。

四是健全党员民主权利的保障机制。党的十七大报告把“尊重党员主体地位”作为党的建设的一个基本原则,就必然要求在党内体制及党的建设的若干具体制度、机制的设计上充分体现这一党建原则。要通过制度建设保障党员参与党的路线、方针、政策的制定;要通过制度建设激励党员主体在民主的氛围里学习和探求真理,努力营造党内民主讨论的环境;要把党员主体参与党内事务管理和发挥党内监督的主导作用,作为党内制度创新的重点,从而大力推进党务公开,疏通党员要求罢免或撤换党员领导干部的渠道。

(二)加强制度建设的科学性、系统性和可操作性

科学原则是制度建设的根本要求和首要条件。制度的制定要尊重客观实际,反映时代要求,不能把主观想像和良好愿望作为制度创设的根据。每一项制度的出台,必须考虑其是否符合客观实际和党的组织机构、党的活动和党的肌体的运转规律,不断排除各种违背科学的因素,维护制度的权威。要提高制度的科学性,就必须深入研究社会主义市场经济条件下党的建设的特点与规律,尊重人民群众的首创精神,把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度,把那些通过查处和解剖案例得出的规律性认识,运用于法规制度,保证制定的各项法规制度行得通、做得到、管得住、用得好。

系统性原则是制度建设的内在要求。制度建设不只是制定各项规章条例,而是各种制度互相联系、彼此呼应,形成一个有机完整的制度网络和体系。党的十一届三中全会以后,党在制度建设上注意了根本制度和具体制度的相互配套、党的制度与国家法律之间的相互衔接等问题,但从制度建设的现状看,系统性原则体现得还不够理想。这不仅表现在制度之间相互不配套不协调上,而且也表现在制度自身尚有许多需要完善的地方。一是制度要素不全。一个完整的制度,应有令、禁、处置三个要素。目前制度的前两个要素体现较好,而后一个要素缺失情况较多。制度缺了“处置”的要素,制度的执行就会大打折扣。二是制度相互“打架”。现实生活中,往往就一个相同的问题,不同的部门制定不同的制度,由于没有很好地沟通和协调,制度之间相互打架,不但加大了制度制定的成本,而且削减了制度的效用。三是制度过于原则抽象,缺乏必要的程序、细节等操作性的规范,因而无法得到实际的应用。可见,对制度进行详细的细则规定,使其臻至完善,这应是党的制度建设要完成的一项紧迫任务。

(三)提高制度的执行力

就党的制度建设而言,制定制度是基础,执行制度是关键。没有制度的有效执行,秩序就不会随着制度数量的增长而改善,反而会适得其反。就拿党风制度建设来说,据不完全统计,党的十五大以来,省部级以上机关(不含军队)制定纪检监察和党风廉政建设方面的法规、规章和规范性文件多达3800多件,仅就关于禁止公款吃喝的制度就有37个,但几十个文件就是管不住一张嘴。[10]制度不能起到应有的作用,势必损害制度的权威性。

要使党的制度得到切实的贯彻执行,就不仅需要制度本身具体明确、严谨周密,还需要经常性的监督检查和有效的思想教育来推动。一要建立健全制度教育机制。一方面要将制度创设的过程变成党员群众广泛参与并充分发表意见和建议的过程,使制度最大限度地体现广大党员群众的意志和利益,保证制度执行的自觉性和自发性;另一方面要将制度的规定,以及关于制度重要性的学习讨论,普及到每个党员,使全体党员都知晓并高度关注制度的执行。二要建立健全监督检查机制。加强对制度执行情况的监督检查,并将有关情况及时告知全体党员。对不执行制度的有关机构和领导人要追究责任、严肃处理,改变“制度执行不执行一个样”,甚至认为谁“执行制度执行得好反而吃亏”的状况,使制度规范真正成为党员干部必须遵守的行为准则。三要建立和完善制度执行工作的责任制。既要明确责任主体、责任内容、责任分工、考核方式、责任追究的具体内容,又要加强各级纪委对各级党组织执行党的制度情况的监督,发现问题,及时处理。

(四)正确处理党的制度建设与国家法制建设的关系

对政党的合法要件和活动方式做出规定,使政党组织及其活动纳入国家法制规范之中,是越来越多的国家发展的一个重要趋势,也是民主政治存在和发展的必要保障。党的制度建设也不能脱离世情、国情和民情,要自觉地纳入国家的法制建设范畴。宪法是一个国家所有组织和公民的基本的行为规范,具有最高的法律效力。党章也必须符合宪法的精神,党的其他规章制度必须以国家法律法规为依据。如果党的制度超越宪法和法律的规定,就必须加以修改或废除。但是,党的制度建设不是被动地适应国家的法制建设,而应具有自己的独特性。党的制度建设应该为国家法制建设提供理论指导、思想基础和文本规范,而一旦形成国家法律,党的制度建设就要无条件地遵守和执行。党的制度建设对国家法制建设的引导作用,应该体现在制度本身的科学性和先进性上。党的制度建设理论和实践能否成为人民和国家意志,不能以执政党和领导者的身份而只能以国家法人组织或公民个人的身份,以向国家机关提建议的形式实现,而不能是命令式。其依据不是由于党是执政党,而是因为党的制度建设理论和实践符合实际,代表国家和人民利益。以党内反腐倡廉制度为例,党就要善于通过法定程序使那些经过实践检验、适应形势发展、比较成熟的规定上升为国家法律法规,从而更好地用制度和法律规范权力的正常运作。

[1]黄远固、苏伟.把制度建设贯穿于党的建设的全过程[J].探索,2003(1).

[2]陈登才、张文正、卢先福.党的领导和党的建设[M].北京:中共中央党校出版社,1997.

[3]韩强.关于党的制度建设几个问题的思考[J].长白学刊, 2002(2).

[4]邓小平文选(二卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[5]三中全会以来重要文献选编(上)[M].北京:人民出版社,1982.

[6]江泽民.论党的建设[M].北京:人民出版社,2001.

[7]中共中央党校中共党史教研室.四十年的回顾与思考[M].北京:中共中央党校出版社,1991.

[8]十二大以来重要文献选编(上)[M].北京:人民出版社, 1986.

[9]中华人民共和国宪法[M].北京:人民出版社,1982.

[10]牛安生.制度建设中的几个问题[N].学习时报,2009-03-16.

(责任编辑:杜洪梅)

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