试论村民自治下乡村关系的定位与调适

赵兴洲

(中共郑州市委党校财务处，河南郑州450042)

试论村民自治下乡村关系的定位与调适

赵兴洲

(中共郑州市委党校财务处，河南郑州450042)

在村民自治的实践过程中，乡村关系一直是一个敏感复杂的问题，既存在着乡镇政府的越位，又存在着村委会的缺位。这种越位和缺位，使得村民自治的实践效果大打折扣。为保证村民自治健康深入发展，就必须正视村民自治下乡村关系面临的问题，并分析其成因，把握好乡村关系的发展定位，采取切实有效的措施，科学合理地把乡村关系调适到最佳的状态。

村民自治;乡村关系;定位与调适

从第一个村民委员会成立至今，我国的村民自治已经走过了30年的历程。30年来，村民自治在维护农村社会稳定、促进农村经济发展等方面已经并将继续发挥积极的作用。然而，随着村民自治的广泛推行和深入发展，乡村关系在一些地方并不是越来越和谐，而是越来越紧张，有的地方甚至出现了对抗和冲突。因此，科学合理地定位村民自治下的乡村关系，并使之相互适应，就越发显得重要。

一、村民自治下乡村关系面临的问题及成因

1．村民自治下乡村关系面临的主要问题。在实行村民自治之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。村级组织无论是解放初期的村政府，还是人民公社时期的生产大队，乃至后来许多翻牌式的村公所及村委会，都是乡镇政权向下延伸、对农村基层社会进行严格控制的一级政权或准政权组织，是国家机器的自上而下的最基础的组成部分。在真正的村民自治下，乡村关系应该是一种民主合作的关系。村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然而，现实生活中乡村关系往往不很明确，面临着不少问题亟待解决，其中乡镇政府的越位和村委会的普遍缺位是最主要的问题。乡镇政府的越位侵权主要集中在对村委会人事权、财务权以及农民生产经营自主权的不当干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的各个环节;而村委会的缺位则主要表现在行政化浓厚和自主性缺乏。第一，乡镇政府越权干预村委会选举。为了达到控制或支配村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会组成人员候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民委员会选举，有的地方甚至以“选能人”、“配双强”为借口想方设法使自己看中的候选人当选。如果不能达到目的，则以各种理由否定村委会选举结果，甚至取消村委会直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。第二，乡镇政府越权干涉村级财务管理。部分乡镇政府以清理、整顿村级财务，维护群众利益，加强村级财务管理、监督为名，强制推行“村帐乡管”和“村财乡理”，干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。乡镇政府通过控制村级经济活动，扩张乡镇权力，试图重新确立传统的行政支配型乡村关系。第三，乡镇政府越权干涉农民生产经营自主权。乡镇政府为了完成上级政府下达的社会经济发展计划，便以政府文件向各村强行分解任务，签订经济发展计划责任书或者通过行政命令强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求，干涉农民生产经营自主权，并美其名曰“调整产业结构”、“发展多种经营”、“促进农民增收”等。第四，村委会行政化浓厚和自主性缺乏。目前，村委会普遍存在着行政化的现象——行政职能越来越严重地“侵蚀”着自身的“自治”功能，成为乡镇政府的下属办事机构或一级政权组织。无论是乡镇政府领导，还是村委会成员，基本上自觉或不自觉地将村委会视为乡镇政府的下属机构，大多数村委会仍然没有或不能从行政化中摆脱出来，其主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府交给的行政事务之中，而没有专注于村级的“自我管理、自我教育、自我服务”等自治活动中。

2．村民自治下乡村关系面临问题的成因。村民自治下乡村关系所面临的以上问题，其成因主要有三个方面:第一，乡村之间传统体制根深蒂固，难以改变。在传统乡村体制中，村委会是乡镇政府的下属机构，按照法律规定和国家机器运转的需要，自觉完成乡镇政府交办的各项政治、经济、社会管理和综合治理等行政任务，并在实际操作中无意中形成了一种自上而下的压力，保持了一种历史的惯性。在这种体制压力下，村委会只有疲于完成乡镇交给的行政工作任务，几乎不可能开展村民自治活动。第二，村委会所扮演角色冲突，难以适从。村民自治条件下，村委会本身的功能在法律上也与其制度性质(即基层群众性自治组织)有矛盾。现行的村委会组织法赋予了村委会相当程度的行政职能，村委会名义上虽然不再是乡镇政府的附属机构，但乡镇的许多工作乃至党和政府在农村的各项方针、政策最终都要通过村委会等村级组织去完成和贯彻落实。实际上，村委会扮演着村民“当家人”和政府“代理人”的双重角色。由于双重角色的权力来源及其权能的不同，不可避免地导致村委会角色和身份的冲突。这种冲突，实质上是“乡政村治”关系冲突的一种具体表现。乡村之间的体制性权力与功能性权力的错位及其边界不清，势必形成行政化乡村关系的格局。第三，村委会本身自主性严重不足，难以作为。在村内，农村党的基层组织是村级各种组织和各项工作的领导核心，要求村委会在村级党组织的领导下开展村民自治活动;而村级党组织直接接受乡镇党委的领导。由于农村党组织的这一性质，使村民自治的制度空间和实际功能都受到不同程度的限制。因此，村民自治在一个村庄范围内的制度空间是十分有限的——它必须在村支部的领导下进行活动，如此有限的自治空间，又怎么敢奢望村委会不去接受乡镇政府的行政支配呢?

二、村民自治下乡村关系的发展定位

1．乡村关系将从行政支配型向民主合作型转变。随着村委会直接选举的推广和普及，村民的民主意识和村委会的自主性将得到进一步增强，大多数的乡村关系将会变得越来越相对协调，乡镇政府能够依法指导、支持和帮助村委会开展村民自治工作，村委会也能够积极协助乡镇政府完成各项农村工作，乡村之间将建立起一种比较平等的民主合作关系。

2．乡村关系将从直接控制向间接控制转变。我国《村委会组织法》明文规定，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，乡对村的关系仅限于指导、支持和帮助。但在现行体制下，乡镇政府的各项工作和社会经济发展任务，又必须依靠村委会等村级组织去完成，特别是社会治安综合治理、计划生育政策的贯彻落实以及各种经济社会发展计划的实现，如果离开了村委会的配合和支持，乡镇政府根本无法单独去完成，因为乡镇政府不可能直接与千家万户的农民直接打交道。这样，乡镇政府就不得不“控制”村委会，而按照《村委会组织法》乡镇政府又不能直接控制村委会。为此，乡镇政府只能是通过村级党组织来间接控制村委会。因为村级党组织是在乡镇党委、政府的直接领导下开展工作的，乡镇党委、政府可以凭借“服从党的领导”将村委会置于村级党组织的领导之下，从而实现乡镇政府通过村级党组织对村委会的间接控制。

3．乡村关系将从硬性支配向软性支配转变。在硬性支配关系中，村往往依附于乡镇政府，乡镇政府则将村视为自己的下属机构，以强迫命令的方式随意干涉村级事务或任免村级干部;在软性支配关系中，乡镇政府以自己控制的政治、经济和社会资源引导村委会服从自己的命令。一般来说，除了个别的超级村(如山东的南山村、江苏的华西村、河南的刘庄村等)以外，相对而言，乡镇政府都拥有政治、经济或社会等方面的资源优势。在村民自治条件下，乡镇政府可以运用手中的各种资源，通过利益诱导激励机制，使村庄自愿服从它的支配。而为了得到乡镇政府更多的支持和帮助，村庄往往会牺牲或让渡自己的一部分自治权，以换取乡镇政府的支持，而乡镇政府的支持往往以村庄一定的服从为条件。在那些社会经济比较落后的地方，村委会总是千方百计地想从乡镇政府那里得到更多的财力支援;在社会经济较为发达的地区，虽然经济上的支持无足轻重，但是村委会仍然离不开乡镇政府在政治、社会、信息乃至文化等方面的帮助。因此，乡镇政府在村民自治条件下仍然可以软性支配村委会。

4．村委会对乡镇政府的越权行为将从消极抵制向依法抗争转变。在村民自治之前，对于来自乡镇政府的明显越权行为，村委会很少有违抗乡镇政府“旨意”的情况，明知是乡镇政府的负担不合理、处理不合法，也只能忍气吞声、委曲求全，至多是消极拖延、被动应付。随着村委会组织法的广泛实施和逐步完善，村级的自主性在明显地增长，村委会的合法性和权力都将建立在民主选举的基础之上，不再源于乡镇政府的授予，对于来自乡镇政府的明显越权行为，村委会则更多地会援引法律维护自己的合法权益，甚至利用法律武器与乡镇的越权行为进行抗争，从而由消极抵制转变为依法抗争。

三、科学合理地调适乡村关系

目前，乡村关系的调适应该从乡、村两个方面同时进行，将乡村关系的调适视为“乡政”与“村治”的一种双重改造过程。与此同时，要搞好村委会真正直选后的相关配套法律法规的立法工作，充实村委会的自主权力，并对基层党组织和基层政权进行适当变革，以适应新时期乡村关系的需要。

1．在修订完善《村委会组织法》的基础上，制定《村民自治法》。我国的《村委会组织法》为村民自治提供了必要的法律依据，但是已经不能适应和满足新形势下村民自治发展的实际需要，必须进一步修订和完善，并在此基础上制定《村民自治法》，以使村民自治能够名正言顺，真正有法可依。《村民自治法》，要做到内容丰富，便于操作;要进一步明确和完善选举程序，对选民登记、设置流动票箱、委托投票进行统一规定，对村委会候选人设定明确的资格条件;要在保证民主选举的同时，对民主决策、民主管理、民主监督也要提出具体要求;要对村民自治的各个环节，生产和生活的各个方面都作出明确规定，从而保证村民自治真正走上法制的轨道。

2．进一步提升村委会的自主性，有效扩大村民自治权力。当前的村民自治，由于制度空间的限制，很难发挥其应有的作用，从而在一定程度上削弱了村委会在村民自治中的自主性，更谈不上在现实中与乡镇政府建立平等的民主合作关系。要改变这种状况，就必须实行完整意义的村民自治，进一步提升村委会的自主性，有效扩大村民自治权力，真正让其权力看得见、摸得着、用得上。在一个村庄范围内，村民自己独立管理自己的各项事务，任何组织都不得干预村级事务，村委会与村级党组织、乡镇政府各自都能在法律授权的范围内，依法行使自己的职权。

3．调整农村基层组织形式，整合村级两委的管理权。要对村级党组织进行适应性变革或主动性调整，整合村庄自治的权威资源。第一，实行“两委一体化”。在村级组织建设中，尽力实行村书记与村主任“一肩挑”，村级支两委的其他成员交叉任职，基本做到“两块牌子，一套人马”，从而有效地解决村级党组织与村委会的矛盾和冲突。在村委会选举时，鼓励村书记竞选村主任，一旦村书记当选村委会主任就实行两职“一肩挑”;如果村书记落选而当选的村主任是党员，则将村主任调整为村书记，实行两职“一肩挑”;若村主任不是党员，则可暂时由乡镇下派干部兼任代理村书记，并及时将具备党员条件的村主任培养成党员并适时担任村书记，实行两职“一肩挑”。第二，弱化村级党组织的行政职能。村级党组织主要从政治、思想上对村委会进行指导，使其在党的路线、方针和政策下开展自治活动。凡属村级社区本身事务均由村委会自我决策和自我管理，党组织不能随意干涉村委员会的工作，这样才有利于增强村委会的自主性，并与乡镇政府建立平等的民主合作关系。

4．推进乡镇体制改革，自觉适应基层民主发展需要。第一，对乡镇进行民主改革。根据“国家的权力来源于人民”的宪法原则，乡政由人民直接或间接授权组建而成，并要受到人民的切实监督，为此就有必要扩大乡镇人大的法律职权。乡镇党委、人大、政府三套班子按照宪法精神，自觉履行法定职责。乡镇党委主要加强政治领导，搞好组织建设，从行政事务中脱身;乡镇政府主要搞好社会管理，维护社会稳定，增进区域福祉;人大独立行使监督职能，提升监督制衡权，督促政府依法行政。第二，尽量弱化村委会的行政职能。村委会是农民的自治性组织，不能过多地承担非自治性的政府行政工作，要把乡村干部从计划生育、治安防范、征地拆迁等行政性事务中解脱出来，使其更多地专注于村级的民主化治理。第三，切实搞好乡镇政务公开。乡镇政府要严格按照中央要求，从人民群众普通关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，对群众反映强烈的问题，容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的环节以及本乡镇经济和社会发展的重大问题及时向广大群众公开，自觉接受群众监督。

［责任编辑 杨国营］

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A

1671－6701(2010)06－0099－03

2010－10－07

赵兴洲(1963－)，男，河南新密人，研究生，中共郑州市委党校财务处处长，副教授。