略论公共管理理论中的公民参与

赵艳萍

(中原工学院广播影视职业学院新闻传媒系，河南郑州450002)

略论公共管理理论中的公民参与

赵艳萍

(中原工学院广播影视职业学院新闻传媒系，河南郑州450002)

在传统行政管理时期，公民参与实际上是被排斥的。新公共行政管理理论提倡公民参与以确保更高程度的社会公平，更多的是为政府制定公共政策提供所需的回应。只有建设服务型政府，才能更好地推动公民参与的进程。

公民参与;公共管理;服务型政府

广泛的公民参与是我国构建公共管理体系的政治基础，同时也是社会发展的必然趋势。然而，在公共管理理论的发展过程中，公民参与并没有得到贯穿始终的重视。相应地，在不同公共管理理论指导下的政府管理模式中，公民参与所具有的地位和作用并不一致。认识到这一点，对于我们理解和推动公民参与的进程具有重要的作用。

一、传统行政管理:被排斥的公民参与

在传统行政管理时期，公民参与之所以被排斥，与这一时期行政管理的特点有着直接的关系。

1．政治与行政的二分法。在威尔逊《行政学之研究》一文中，政治与行政被界定为泾渭分明的两个领域:政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序(如意见表达、投票和政党活动等)，政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序;行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序。政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性。因此，行政学研究的目标，首先在于弄清楚政府能够承担什么任务，其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。而古德诺则将威尔逊的政治与行政二分法进行了系统阐述，并认为必须将行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度，否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了［1］。在传统行政管理模式的政治行政二元结构中，公民参与属于政治范畴。公共行政组织外的世界被认为是外部世界，因为行政组织是通过审议、过程和管理来寻求一个最佳方法的答案，而外部人员和其他组织则统统被认为是对这一理性过程的损害［2］。为此，行政管理的鼻祖伍德罗·威尔逊就警示了公民参与日常行政管理活动的危险性:“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”因此，在政治行政二元结构中，公民参与并没有看作是很重要的事情。

2．对官僚制的崇拜。当传统行政管理模式将追求组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治行政二元结构的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。非人格化、层级化、专职化成为了传统公共行政模式的金科玉律。然而，官僚制与公民参与之间是存在某种程度上的对立的，即便是官僚制理论的创始者韦伯本人也承认，官僚制是对民主的威胁。政治学家米歇尔斯甚至将官僚制看成是寡头统治的同义词，他将官僚制描述为继承性的寡头政治和保守的组织机构，官僚们自然而然地倾向于统治政权，而且毫无例外地和社会上最有权势的利益集团勾结在一起。因此，在传统行政管理时期，公民参与在公共管理理论与实践中是没有地位可言的。

二、新公共行政:广泛的公民参与

新公共行政产生于20世纪60年代末的美国，这是一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的年代。这种情况在某种程度上与公共管理的理念相关。在此之前，传统的行政管理理论普遍强调以效率为行政的终极目标，而平等与公正等问题在该理论中则长期被忽视。20世纪60年代，美国出现了大规模的民权运动，该运动的标的之一直接指向政府的公共管理，要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。这场运动直接导致了传统时期对公共行政观点的演变，是对历史呼声的回应。与之相适应的是，新公共行政的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

新公共行政理论家们发现，现有公共行政组织将自身利益扩张看成是组织发展的目标，忽视其服务对象即顾客的需要;强调组织效率，忽视公民平等自由的权利，这使得政府组织的运行偏离了民主行政的意图。因此，新公共行政理论试图在当代民主社会中建立起一个民主行政模型，使公共管理有一个更大的发展，进入一个更高的领域。民主行政模型强调政府必须注重行政过程和行政程序的公平。新公共行政的主要代表人物弗雷德里克森认为，公共行政过程中的公平只有通过公民的参与才能确定，公共管理者也需要努力使社会弱势群体参与有关公共行政的对话。因此，新公共行政理论认为，公民参与能使政府部门更好地反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。在这一基础上，新公共行政提倡在政府公共管理中广泛的公民与公务员参与，支持公民更多地参与公共政策的发展、管理与评估，以确保更高程度的社会公平。

三、新公共管理:回应性的公民参与

新公共管理改革兴起于英国，在20世纪80年代，英国采取了一系列的行政改革措施，如“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动等，并取得了可观的改革成果。随后，这场改革迅速影响到了西方其他发达国家，并在全球范围内兴起了大规模的新公共管理运动。新公共管理的内容主要有八个方面:强调职业化管理;明确的绩效标准与绩效评估;项目预算与战略管理;提供回应性服务;公共服务机构的分散化和小型化;引入竞争机制;采用私人部门的管理方式;改变管理者与政治家、公众的关系。这八个方面既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。从某种角度上看，新公共管理是传统行政管理时期“管理主义”的复兴。与新公共行政相反，新公共管理的思维方式在本质上讲是强调技术而对人本主义有所弱化的。

在新公共管理理论中，公共管理者将公民看作是顾客，其所提供的公共服务或制定的公共政策必须满足作为顾客的公民的需要。因此，在新公共管理中，公民参与更多的是为政府制定公共政策提供所需的回应。针对这种回应性的公民参与，有学者认为，在新公共管理主义的指导下，政府和公共机构系统以回应为导向，往往导致不那么愿意与公民分享、让公民参与以及与公民建立伙伴关系，这一矛盾与目前新公共管理方法中的理论缺陷和实践缺陷是吻合的。新公共管理采用合同出租、私有化和顾客导向等工具改革公共部门，在事实上削弱甚至阻碍了公民的参与:合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通;私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，并产生公共责任方面的问题;顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。

四、新公共服务:作为核心的公民参与

自20世纪80年代以来，新公共管理理论开始遭到多方面的质疑甚至尖锐的批评，批评主要指向该理论对公民参与有意或无意的忽略。公民觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听。要想真正克服官僚制政府的弊端，就必须将人民与政治系统更紧密地连接在一起。新公共服务理论正是在这种批判的背景下建立起来的。

在新公共服务理论看来，新公共管理改革虽然改变了官僚制政府的公共服务直接提供者的角色位置，但是官僚制政府仍然拥有极大的权力来决定公共政策，其封闭性系统的本质决定了公民仍然难以参与进而影响公共政策的制定。而新公共服务理论正是要改变“政府独自掌舵”的局面，公务员的“首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。可见，新公共服务理论试图重建公共管理理论，重新确定政府与公民之间的关系，并将公民参与重新纳入公共管理的核心内容。

新公共服务理论对公民参与发展的贡献表现在以下三个方面:一是强调公民身份和其所拥有的政治权利，主张将公民看作是政治活动的参与者。二是试图在实践上改革政府模式，扩展公民参与的渠道(如社区共同体、各种委员会、自愿性社团等)，通过形式多样的组织为公民实现自身的政治权利提供有效的途径。三是重建政府与公民之间的关系，强调公民与政府之间应是一种新型的合作关系，处于此关系中的公民不再处于被动的、从属的地位，而是主动地参与到行政决策执行、监督等过程中，与政府开展积极的、广泛的合作。可见，新公共服务理论从政治层面出发，通过对公民政治权利、民主参与途径以及公民与政府间关系的重建，在传统的代议制民主政治框架外建构起了新的民主参与体制。正是通过民主参与制度的建设，使得公民能够更有效地参与到行政过程中来。这些理论对于我们社会主义公共管理的研究和实践，有一定的借鉴作用。

［1］［美］古德诺．政治与行政［M］．王元译．北京:华夏出版社，1987．41．

［2］［德］罗伯特·米歇尔斯．寡头统治铁律［M］．任军峰译．天津:天津人民出版社，2003．325－343．

［责任编辑 杨国营］

D630

A

1671－6701(2010)06－0046－02

2010－09－13

赵艳萍(1976－)，女，湖南湘潭人，管理硕士，中原工学院广播影视职业学院新闻传媒系讲师。