精明增长理论及其对我国城市发展的启示

吴宏军

(中共郑州市委党校社会培训中心，河南郑州450042)

精明增长理论及其对我国城市发展的启示

吴宏军

(中共郑州市委党校社会培训中心，河南郑州450042)

“精明增长”是20世纪90年代末诞生于美国规划界的概念，是一种在提高土地利用效率的基础上控制城市无序扩张、保护生态环境，服务经济发展，促进城乡协调，提高人们生活质量的紧凑式城市发展模式。精明增长理论以其先进的理念和大胆的实践，对我国的城市发展具有一定的启示。

精明增长;城市;发展;启示

一、精明增长理论的内涵

“精明增长”是20世纪90年代末诞生于美国规划界的概念，是一种在提高土地利用效率的基础上控制城市无序扩张，保护生态环境，服务经济发展，促进城乡协调，提高人们生活质量的紧凑式城市发展模式。虽然精明增长的理念已被广泛接受，但是精明增长至今尚未形成统一而明确的定义，不同的环境组织、政府机构以及不同研究方向的学者和实业界人士都是基于各自特定的任务和目标，对精明增长的内涵作出了不同的界定，其中包括《世界英语词汇百科全书》、美国国家资源保护协会、美国环境保护署、美国住房和城市发展局、美国农业部、美国规划协会、美国精明增长联盟、美国住房营建联盟对“精明增长”的界定。而最具代表性的是美国精明增长联盟对精明增长理论的阐释，即要营造宜居的邻里，其应当是安全、方便、有吸引力且其价格可被承受;要拥有更好的可达性、更少的交通量，因此强调土地综合利用、集约发展，并提供多种交通选择，以解决交通堵塞问题，减少环境污染，节约能源;要促进城市、郊区和城镇的繁荣，提倡发展重点应在已有的建成区，以节省在交通、学校、图书馆和其他公共服务设施方面的投资，并保护有吸引力的建筑物、历史街区和文化名胜;要收益共享，消除收入和种族造成的隔离，使所有居民成为繁荣的受惠者;要降低开发成本和税收，充分利用现有的基础设施，减少对汽车的依赖，节省投资以用于其他项目;要保留开敞空间。

二、精明增长理论的实践策略

2003年，美国精明增长网站发表的研究报告中，针对不同的环境组织、政府机构等对精明增长的内涵作出的界定进行了分析，就一些关键因素进行了归纳，总结出精明增长理论的10项实践策略。

1．混合式多功能的土地利用。土地的混合利用是取得更好居住环境的关键因素，通过土地混合利用可以为公共交通提供稳定的客源，能够减少人们不必要的出行需求，创造适合多种活动的道路空间，可以提供更多的税收和经济收益，同时可以吸引不同种族和收入层次的人来此居住。

2．设计紧凑的住宅。占用更少的土地，为保护开敞空间提供更大的余地，住宅占用更小的基地将促使住宅增加层数，建立体停车设施等，这样就可能有更多的土地用于开敞空间的建设。

3．提供多种选择的住宅。为各种收入水平的人提供符合质量标准的住宅是任何精明增长策略中的重要组成部分，高质量的住宅不仅是一个社区基本的组成部分，更重要的，这也是影响交通方式、公共服务设施、能源消耗的重要因素。通过提供多种层次的住宅选择可以减少对于小汽车的依赖，而且可以提高能源使用效率。就业和居住的平衡将为支撑一个公交车站和商业服务中心提供基础，并且能够在同一个社区包容不同收入水平的人，消除日益明显的社会阶层的分隔。

4．创造适合步行的社区。主要包括两个方面:一方面各种公共设施位于安全便捷的步行可及范围之内(如商店、学校、交通站点、休闲娱乐场所等)，另一方面应该使步行成为可能，这就要为步行者提供相应的设施以及土地混合使用、紧凑布局，在街道设计中平等地考虑步行者、骑自行车者、公共交通使用者和使用小汽车的人的需求。

5．丰富社区自身特色，提高吸引力，创造鲜明的场所特点。利用自然和人工的边界或地标来创造社区的标志，建筑应该体现地方特点而且能够经历时间考验，为创造城市风貌作出贡献。

6．保护开敞空间、农田和自然景观以及重要的环境区域。开敞空间对于保证精明增长策略的实施至关重要，一方面为人们提供游憩、接触自然的机会和场所，另一方面促进在建成区或已有的社区之中进行新的开发，为其他生物(动植物)的生存创造与人类平等的机会。

7．注重对既有社区的改建和对既有设施的利用，实现更平衡的区域发展。将新的开发需求导向既有的区域对于保护城市边缘地带和开敞空间至关重要，而且在既有区域内开发能够提高基础设施的利用效率，投资将更有效率，社区的发展也会增加税收来源。由于成本相对低廉，城市边缘地区的开发需求十分旺盛，这就需要在规划控制和引导上鼓励既有地区内部的重新开发(如填充式开发等)。

8．提供多种选择的交通方式。为人们在住宅、购物和社区形式以及交通方式上提供多种选择是精明增长的核心目的。精明增长并不排除小汽车交通，而是鼓励其他交通方式与小汽车交通相结合。

9．提高城市增长的可预知性、公平性和成本收益。保证项目收益吸引投资商、银行和建造商参与开发，这部分收益很大程度上受到政府部门提供的市政基础设施和开发管理条例以及公平的竞争环境的影响。

10．鼓励社区组织和相关利益主体参与发展决策。鼓励多种阶层的人们居住在同一个社区，必须同时平等地考虑各个团体的要求，也会为精明增长带来更多的关注和支持。

三、精明增长理论对我国城市发展的启示

应该说，精明增长理论是城市发展模式中很有参考价值的一个设想，它并不是要限制城市的发展，而是恢复城市建成区环境的生机活力。精明增长理论的先进理念和大胆实践，对我国的城市发展具有一定的启示。

1．精明增长理论之“精明”所在。精明增长理论的对象是城乡政府。“精明增长”就是城乡政府在基础设施和开发管理的决策中，以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发效益。要达到这样的目的，就应该对土地进行“最高最好用途”的开发，尤其是达到最高的使用密度。之所以在城乡发展中这种土地利用方式就是“精明”，主要有以下几种原因:第一，最高的土地使用密度可以创造最高的房地产价值，而最高的房地产价值又可以创造最高的房地产税收，因此，对于城乡政府来说，这种土地利用方式是“精明”的(即以相对固定的成本获取最高的税收)。第二，最高的土地使用密度可以使房地产开发商赚取更多的收入，因此，对于房地产开发商来说，这种土地利用方式是“精明”的(当然要假定这是不超过市场所能接受的密度)。第三，最高的土地使用密度可以增加最多的高层建筑面积，因而单位建筑面积的平均价钱就会降低，这样一来，消费者如果购买相同的建筑面积就可以少花钱，或者是用同样的货币购买较多的建筑面积，因此，对于消费者来说，这种土地利用方式是“精明”的。第四，最高的土地使用密度可以汇集最多的经济元素，激发各产业、各部门、各行业的活力，促进社区经济或区域经济的发展，因此，对于整个经济发展来说，这种土地利用方式是“精明”的。第五，最高的土地使用密度可以汇集最多的社会元素，吸引政府部门或其派出机构的进驻，建立相关社会团体组织以及开展各项社会活动，因此，对于整个社会发展来说，这种土地利用方式是“精明”的。第六，最高的土地使用密度做到了地尽其用，提高了土地使用效率，节约了土地资源，因此，从保护国土资源来说，这种土地利用方式是“精明”的。

2．在我国目前及今后城市发展中应采取的实践策略。纵观我国城市发展的历程，对于城市发展的管理一直是在朦胧的和频繁改变的状态下进行的，而缺乏完整的理论基础和逻辑构架，精明增长在一定程度上提供了一种有计划、节约资源式的城市发展模式。我们借鉴精明增长理论的理念，汲取精明增长实践的教训，对于丰富我国城市发展的思路，改变我国传统的城市发展模式，建设“资源节约、环境友好”型城市有着重要的借鉴意义。第一，发挥政府的职能作用，强化政府对城市用地增长和土地利用的管理。城市的建设和发展是一个庞大的系统工程，需要较强的支撑体系，而这种支撑体系更多地依赖于城市政府的能力建设。美国是以市场经济为导向的国家，政府在城市发展中的作用较小，而诞生于美国的精明增长理论，要求政府在城市发展中要发挥监督作用，克服利益集团在城市发展中谋求私利而不顾整体利益的倾向，这是美国实现可持续发展在城市建设领域中的尝试。而我国的城市发展一直以来都是政府主导的，我们借鉴精明增长的理念，明确政府责任，要求政府用科学发展观和科学的政绩观来指导城市的建设和发展。规划部门要制定科学合理的规划，做到既要满足当前城市发展的合理用地要求，又要切实保护土地资源尤其是耕地资源。城市政府要把节约和合理利用土地资源的基本原则贯彻于城市规划、建设和管理的始终，为了城市的可持续发展，每个城市都应该“留有余地”，不宜把可建设用地在近一、两代人甚至一、两届政府手里开发完。要从城市建设和发展的实际出发，制定切实可行的土地收购和征用计划，严格控制城市建设用地规模。第二，建立城市用地预警制度，对城市的无序扩张实行有效地管控。根据当前我国城市用地的状况，应考虑设立城市用地预警制度。其原因就在于土地资源的不可移动性和不可替代性。人们对能源的危机和水资源的危机已经有所警觉，建立了相应的预警制度，而土地资源危机更应引起重视。因为能源不够可以进口，水资源不够可以进行区域调配，而土地资源的不可移动性决定了土地资源是不能进口、不能进行区域调配的。石油不够可以用太阳能、核能等替代能源，淡水不够可以将海水淡化，而土地资源是没有替代品的，离开土地的支撑，一切物体都将是空中楼阁。土地资源的不可移动性和不可替代性决定了土地资源具有极其珍贵的特质，因而可以自然灾害的预警制度，建立城市用地预警制度。根据我国的国情，城市用地预警指标至少应包括两条，一是可建设用地能够支撑城市发展的年限，二是能够保证粮食安全的可耕地被占用的状况。城市用地预警的等级至少应分为两级，一般级别为黄色警报，严重级别为红色警报。第三，建立集约用地制度，提高城市土地的利用效率。为了加强土地的集约化经营，必须建立和完善以规划和标准控制为前提，以政策约束激励为导向，以评价、监管、考核为保障，以市场配置为基础的节约、集约用地制度，有效促进城市布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式转变，进而做到保护有限耕地、占用较少建设用地、土地利用效率高的土地集约化经营。具体可以采取以下措施:一是适当控制建设用地供应量，加大旧城改造力度，完善经济适用房、廉租房政策，并在税费政策方面予以倾斜，以引导土地利用方向;二是基于环保要求，设计疏密相间、高低错落、功能齐全的建筑布局，提高建筑容积率;三是对城市建成区内的闲置土地，可由地方政府及时收回，作为土地储备或安排其他用途;四是对城市建成区内底层、低密度建筑及旧房屋进行改造，完善配套设施，提高建筑容积率和居住人口密度;五是对旧城区内不适宜发展的项目要逐步用适宜发展的新项目进行土地置换，并以发展第三产业为主;六是完善投资项目评价体系，提高准入门槛，提高土地利用效率;七是进一步细化土地所有权、使用权，以增强土地权利人依法保护自身权益的能力，遏制滥占土地现象的发生。第四，提高城市土地的混合利用程度，提升城市人居环境质量。按照城市用地分类标准，城市总用地是由居住、公共设施、工业、仓储、对外交通、道路广场、市政公用设施、绿地、特殊用地、水域及其他用地所构成。实施土地适度混合利用，从内容上讲，就是指在所规划的城市街区、社区范围内，打破土地使用性质单一、条块分割、自成体系的僵化模式，形成适度的功能交叉、穿插、互补，实现功能之间有机互动，在一个特定的街区、社区，把工作、商业、教育、医疗、银行、邮政以及娱乐、休憩、居住生活等多种资源有机地融合在一起。这种集工作、居住、服务一体化的功能交叉互动是一种节约资源、效益共生的发展模式，有利于增强城市各相关产业和服务机构之间的联系，使居住地与工作场所之间的距离尽可能接近，住宅和就业岗位均衡分布，进而减少“钟摆式交通”引发的能耗和污染，使交通设施的占用面积大大减少，有利于改善生态环境，提高整个城市的人居环境质量。因此，在实际的城市规划与建设中，应借鉴精明增长理论，在城市设计和经济分析的基础上，加强对公共空间和公共服务设施的配置，提高土地的混合利用程度。

第五，优先发展公共交通，实现各种出行方式的衔接整合。交通是城市发展必不可少的要素之一，而交通的发展又需要占用大量的土地，国外城市蔓延式发展的前车之鉴告诉我们，小汽车保有量的增长和大规模道路设施建设共同发生作用是导致城市蔓延式发展的主要原因。我国的国情要求我国的城市空间扩展不应采取道路扩张拉动的模式，必须将城市的外延扩展与大运量公共交通体系联系起来。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵的有效措施，也是改善城市人居环境质量、促进城市可持续发展的必然要求。结合国外城市建设的成功经验，我们应重点发展可满足分散出行的公共交通系统(包括公共汽车、电车、出租汽车、轨道交通等)，充分发挥公共交通运输量大、能效高、占用停车面积少的优势，通过合理设计公共交通站点，修建和完善自行车道和步行道，鼓励人们更多地使用公共交通工具，通过适当提高小汽车的使用成本，以抑制潜在的小汽车交通需求，从而减少小汽车的使用，缓解城市交通拥挤的现象。同时，可以考虑建立立体的交通体系，依托布局紧密的核心商业区建立空中走廊，在人流量较大的交通路段，可采取地下步行交通通道或修建过街天桥，减少地面步行和车行的冲突。要通过路网与公共交通系统的规划，将居住中心、就业中心、商业服务中心、公共文化活动中心有机地联系起来，进一步完善公交分级、公交优先、公交枢纽、停车转乘及换乘衔接系统，确实把高度发展的公共交通系统作为城市发展的重要组成部分。

［1］蔡小波．“精明增长”及其对我国城市规划管理的启示［J］．热带地理，2010，(1)．

［2］胡兆量．建设紧凑型城市，设立城市土地预警制［J］．城市问题，2005，(6)．

［责任编辑 杨国营］

F061．1

A

1671－6701(2010)06－0031－03

2010－10－17

吴宏军(1963－)，男，河南郑州人，本科，中共郑州市委党校社会培训中心副主任，副教授。