新疆集体林权制度改革的研究

张秋玲，刘维忠

(新疆农业大学经济与管理学院，乌鲁木齐 830052)

1 背景

自改革开放以来，新疆集体林权制度经历过几次大的变革。20世纪80年代开展的林业“三定”，即稳定林权、划定自留山、确定林业生产责任制;20世纪90年代中期的宜林荒山荒地承包、租赁、拍卖和农田防护林作价归户等;2003年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》以及《自治区党委、自治区人民政府关于进一步加快林业发展的意见》颁布，推动了林木、林地使用权流转和退耕还林林权落实到户。

自治区党委、政府十分重视集体林权制度的改革工作。2003年6月，自治区党委书记王乐泉指出:要采取措施调整有关规定，把农民种植用材林的积极性调动起来[1]。为推进集体林权制度改革，自治区党委、自治区人民政府还出台了相应的措施。在有关政策指导下，各地结合实际积极探索、大胆实践，深入开展集体林权制度改革。采取集体林作价归户、退耕还林林权落实到户和林地承包、租赁、拍卖等措施明晰产权，将绝大多数集体林林地使用权和林木所有权落实到了农民和其他经营主体。同时，取消了对林业经营不合理的限制，保护了农民的合法权益，调动了农民发展林业的积极性。

2007年以来，在国家林业局和自治区党委、政府的领导下，认真学习借鉴其他省区的经验，结合新疆实际，在伊犁州的新源县、昌吉州的玛纳斯县、塔城地区的沙湾县、巴州的库尔勒市、阿克苏地区的温宿县开展了集体林权制度改革的试点工作。

2 集体林权制度改革的措施

新疆地区林业用地总面积为1 080.89万hm2，其中集体林131.85万hm2。集体林主要采取集体经营管理、农户承包管护和作价归户等经营管理方式。2007年以来，围绕“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”积极开展试点。这次纳入改革试点范围的伊犁州新源县、塔城地区沙湾县、昌吉州玛纳斯县、巴州库尔勒市、阿克苏地区温宿县，共涉及77个乡(镇)、673个村、9.5万农户、34.23万农民，集体林地面积7.24万hm2，已确权发证林地面积2.39万hm2，发放林权证3.685万本。

新疆地区集体林主要是经济林和农田防护林。经济林有相当一部分在耕地上种植;农田防护林呈条带状分布于农田周边和道路、渠道两侧，面积为耕地面积的6% ～10%，人均农田防护林面积很少。因此在新疆无论是经济林还是农田防护林其生态作用都是十分重要的。

林改试点中以明晰产权为核心，以增加农民收入为重点，充分调动农民生态保护和建设的积极性，坚持改革的基本原则，结合实际采取下列方式明晰产权:一是家庭承包。经济林集中连片适于家庭承包，并且在耕地上种植的经济林和退耕还林种植的经济林，其土地已经实行了家庭承包，这次集体林权制度改革中，经济林除少量由集体统一经营外，全部实行家庭承包。二是林随地走，确权到户。根据农村土地二轮承包情况，谁家承包的耕地，地头上的农田防护林就归谁承包，林地无偿使用，林地承包期与二轮土地承包期限一致。三是林带整体拍卖，林权归己。集体经济组织依法经内部成员同意，可以将农田防护林带进行评估后整体拍卖，本集体经济组织成员具有优先权，拍卖收益用于集体公益事业和集体经济组织运转。林带可以在采伐后对林地使用权进行拍卖;也可以在采伐更新后对林木、林地一同拍卖。林地使用期限一般为一个轮伐期。四是大户承包，专业经营。由大户或者企业承包农田防护林或其他集体林地，一次或者分期缴纳承包费，承包期双方协商确定，这种方式承包有利于林地规模经营，提高林地经营效益。五是集体统一经营。试点中集体经济组织根据自身情况，留有少量的集体林，短期承包给其他经营主体，收取承包费，增加集体收入。

3 集体林权制度改革取得的成效

通过以上措施进行明晰产权的主体改革，经调查取得了一定的成效。一是维护了农民的合法权益，提高了农民造林护林的积极性。集体林权制度改革前，由集体统一组织造林和管护林木，林木归集体所有，收益也归集体，林权不落实，农民缺乏造林护林的积极性和主动性。通过林权制度改革，明晰了产权，农民和其他经营主体实实在在地拥有了林地使用权和林木所有权，投资造林的积极性大大提高。沙湾县四道河子镇农民窦世斌自己投资打井，搞节水灌溉，种植杨树6.67 hm2，每公顷均投资6 000～7 500元。玛纳斯县出现了林业经营中把林木当庄稼种、给防护用材林施肥的现象。二是增加了农民收入，壮大了集体经济。集体林权制度改革使农民林业方面的收入显著提高，2008年玛纳斯县农牧民林业收入人均达1 150元，占农牧民人均收入的13%。另外，林地承包中，一方面集体经济组织可以收取林地使用费，另一方面林地承包后集体经济组织不再承担造林和林木管护费用，从而减少了支出。集体林权制度改革前沙湾县商户地乡各村每年平均在林业方面的投入就达3.5万元，却不能产生效益，造成部分村集体不堪重负。林改后，该乡15个村与农民签订了总面积140 hm2的林地经营合同，林木由个人经营管护，村集体每年节约造林管护支出30万元，增收20万元。三是吸引社会资金投入林业，提高了林木栽植质量。集体林权制度改革稳定了林权，增强了人们投资林业的信心，吸引社会资金参与造林，沙湾四道河子镇引资营造防护林带4 km，面积2.4 hm2，金沟河镇合作造林2 hm2。集体林权制度改革促进了造林质量的普遍提高，逐渐改变了以前“年年栽树年年补、年年还是老地方”的现象，商户地乡商东村林改后栽植的杨树成活率达到90%以上。四是促进林业产业化发展，催生林权抵押贷款。沙湾县结合林改，建立枣树矮化密植栽培示范基地，推广枣棉间作，建设了64座林果大棚，使传统林业逐步摆脱自然束缚，提高了土地使用效益，大大促进了林业产业化进程。随着林改推进，农民造林积极性大大提高，造林面积的不断扩大，出现资金不足问题。为此，林改试点地区依据国家有关政策，研究建立林权抵押贷款制度，沙湾县、玛纳斯县、新源县等都有农民通过林权抵押获得了贷款。

4 集体林权制度改革面临的困难

新疆集体林主要是生态型、灌溉型的。而新疆又地处亚欧大陆腹地，气候干旱，水资源受季节因素影响，地表水蒸发量大。由于特殊的自然条件和社情林情，使得当前推行的集体林权制度改革面临一些困难。一是经营条件限制。新疆集体林较少并且主要是生态林，受干旱地区自然条件制约，造林成本、管护成本和经营成本较高，经济效益较低，加上农村人均林地占有量少等原因，使农民对集体林权制度改革的要求不是很迫切。完全以家庭承包的方式均林均地，存在实际困难，需要结合试点，发现问题，总结经验，进一步研究林权改革的创新模式。因此，新疆的集体林权改革推进较慢[2]。二是认识不到位。一些地方政府对集体林权制度改革的重要意义认识不够充分，工作不是积极谋划，而是观望等待。还有的地方政府担心集体林权制度改革以后，农民只顾追求经济效益，会影响到防护林的建设，降低防护效益。农民参与林改的积极性还需进一步调动。三是政策制约。新疆林业属于灌溉型林业，林木存活生长依赖于灌溉，由于干旱缺水，因此林业用水保障和水价的问题，就成了制约集体林业发展的重要因素。承包林地后用水是否有保障，水价是否合理，这是农民对集体林权制度改革普遍担心的问题。另外，按照现行法律、法规，采伐林木实行采伐限额制度和采伐许可证制度，林木进入更新期或者根据市场行情需要采伐时，能否得到许可，种植的林木能否按市场需要进行采伐，也是农民关心的主要问题。四是经费缺乏。新疆面积大，集体林零星分布，需要一定的经费支持。目前，中央的林改经费补助虽已到位，但新疆地区地方上还没有落实好经费安排，缺乏经费保障，工作推动的难度较大。另外，从事集体林权制度改革的工作人员的业务能力和政策水平还不能适应工作的要求，对集体林权制度改革的宣传特别是针对广大农民的宣传工作力度不够。

5 集体林权制度改革的配套措施研究

配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。在已经完成主体改革的地方，要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策，建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度，巩固扩大成果，真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制[3]。本文主要从资源资产评估、林权抵押贷款、林木采伐管理、林业用水保障四个方面进行研究。

一是林业用水保障的问题。由于新疆气候干旱，新疆集体林与内地省区区别较大，主要是生态型、灌溉型的，因此林业用水是否有保障以及水价是否合理就成了至关重要的问题。自治区虽然出台了一系列林业用水方面的保障措施和优惠政策，但落实情况不尽人意。因此，自治区人民政府要进一步研究林业用水保障的问题，并将有关政策落实到位，这样农民对用水问题就无后顾之忧了，将极大地推动集体林权改革的进程。二是要完善林木采伐管理制度。这也是农民普遍关心的问题。按照现行法律，采伐林木实行采伐限额制度和采伐许可证制度，那么林改后农民是否可以根据市场行情或实际需要进行采伐，哪些林木可以自由采伐，哪些林木限额采伐，这些都应有政策支持[4]。比如对农村集体、农民个人、非公有制企业在非林地投资营造用材林的，采伐权完全放开，农民在房前屋后和承包耕地上种植的用材林，其采伐、运输、销售不需要办理批准手续。而农田防护林，要有计划有步骤地进行采伐，由县级林业主管部门专门负责，保证其采伐限额。积极进行林木采伐管理的试点工作，探索管而不死、活而不乱的管理模式。三是做好林权抵押贷款工作。集体林权制度改革的实质就是林权的确定和流转，通过确定林权明晰产权，通过林权流转盘活资产，使森林资源在林业资产增长过程中得到增加和优化，林农得到增收[5]。而林权抵押就是实现林权流转的方式之一，因此要尽快制定林权抵押贷款的操作办法并落实，这是解决林业发展乃至农村发展融资难的关键。农民可以凭借林权证向银行抵押贷款，不仅缓解了农村贷款担保难的局面，而且通过把林地当作资产来经营大大提高了林农的积极性。建议建立银林合作机制，为林权抵押贷款提供组织保证。四是成立专门的森林资源资产评估机构。森林资源资产评估工作是集体林权制度改革中的重要配套改革，是伴随着森林资源资产产权交易行为的出现而产生的。集体林权制度改革的核心之一就是放活经营权，而森林资源资产评估就是为流转市场提供价值分析和估算服务的，因此要成立专门的森林资源资产评估机构，目前，森林资源资产的评估工作刚刚起步，要逐步完善和健全，为林权交易及林木资产交易服务。

[1]王怀燕.对新疆集体林权制度改革的若干思考[J].新疆财经大学学报，2009(1):10-14.

[2]徐洪星.稳步推进集体林权制度改革 [J].新疆林业，2006(6):3-4，8.

[3]何得桂.我国集体林权制度改革的现状、问题及对策[J].地方财政研究，2008(7):45-48.

[4]王新清.集体林权制度改革绩效与配套改革问题[J].林业经济，2006(6):15-18.

[5]徐丰果，周训芳.论集体林权制度改革中林权流转制度[J].林业经济问题，2008(8):283-286.