我国森林旅游资源管理体制改革研究

杨 华

(黑龙江生态工程职业学院人文社科系，哈尔滨 150025)

1 我国森林旅游资源管理体制现存问题

1.1 管理权力分散，职能交叉

目前，我国森林旅游管理体制存在多头管理，条块分割，各自为政现象，管理长期处于权力分散、职能交叉的状态，这种情况在资源多元化程度高、规模较大的景区则体现的更为明显。从宏观管理体系看，森林公园、风景名胜区、自然保护区分别属于不同的行政部门管理，森林公园和多数的自然保护区属于林业部门管理，部分自然保护区属于环保部门管理，风景名胜区属于建设部门管理[1]。从景区内部管理体系看，由于森林旅游资源具有多样性，以森林旅游资源为依托的旅游区内除森林景观资源外，还有文物、水利等旅游资源，在同一景区内林业、建设、文物、水利、环境保护等部门都插手管理，部门间管理职能交叉重叠，矛盾不断。从中央与地方的关系看，国家森林公园、国家风景名胜区和国家自然保护区应当由中央政府管理，由于财力有限，决大多数国家级森林旅游资源委托给地方政府管理，实际上中央、省、市、县、乡各级政府都能出面操作。部门利益、地区利益导致过度开发、重复建设，错位利用森林旅游资源，造成旅游特色资源和景观的破坏。

1.2 政府部门和管理机构定位不合理

政府部门本应是旅游资源的规划、利用、管理、监督的部门，但近几年各级政府对旅游资源开发显露出少有的积极，许多地方把开展生态旅游看作是发展地方经济的重要举措，把旅游也作为强省、强市的战略重点，过多干预森林旅游资源的经营管理，直接插手旅游资源市场化运作。特别是在经济落后的地区，在促进地方经济发展的强烈动机的驱使下，地方政府在审批旅游规划和建设项目时，往往从地方利益出发，把森林旅游资源作为“摇钱树”;而且有的地方政府看到森林公园旅游开发见到效益时，插手公园管理，将公园管理权收走，公园承担筹资风险，而所获得的收益不由他们全部控制，影响公园自筹资金进行旅游开发的积极性。

对管理机构来说，由于采取企业化经营，管理机构究竟是以保护为主的事业单位，还是以开发为主的经济单位分不清，管理机构往往把盈利作为主要目标，把主要精力放在经营开发上，热衷于旅馆、餐饮、游乐等设施的建设，忽视保护和发展森林旅游资源、进行科学研究、探索自然演变规律和环境教育的目标。

1.3 资源保护和维护经费不足，使用不合理

我国森林公园、自然保护区多数是在国有林场基础上建立起来的，自身资金不足，发展森林旅游的基础差，尽快形成旅游接待能力的愿望十分迫切。为吸引投资，给投资者过多优惠条件，强调投资者利益，逐渐形成“谁投资，谁受益”的观念，加强了经营者追求经济利益的动机，忽视旅游资源所有者和当地社区的利益，不注意资源保护的投资。另一方面，目前经营单位使用的森林旅游资源没有计入旅游产品成本，资源维护成本不能通过门票收费弥补，经营者没有动力进行资源维护。

森林旅游资源除了其观赏价值外，更重要的是其生态价值，具有外部性和公益性，为发挥好森林资源的生态保护功能，森林公园或自然保护区与国营林场一套班子、两个牌子的管理体制，国营林场享受国家的有关优惠政策，森林资源培育和森林保护费用由林业专项资金解决。由于经营性资产与非经营性资产边界模糊，管理机构往往把旅游经营费用作为营林事业费开支，上级单位既不能用资产保值增值来实施监督，也不能用事业单位层层审批把关的办法来保证资产不流失，造成资金使用不合理。

2 改革的具体措施

2.1 合理划分管理权限，实现多元化经营管理

在管理权限划分的基础上设计了三种经营管理模式:

①直接经营管理模式

直接管理方式是指旅游景区管理机构作为政府的派出机构代表中央政府对其直接控制的旅游资源进行直接管理，适合于对国家级重点森林旅游资源的管理。采用该模式景区门票收入、特许经营收入等一律上缴财政专项账户，对管理人员以及资源管护人员定编定额，工资由政府拨款，日常管理支出纳入政府年度预算，旅游设施、森林培育、森林防火、病虫害防治以及环境保护等建设项目单独申请，专项拨款。由于保护和开发所需的资金来源于一般财政预算，而不是营业收入，充分体现其社会公益性质，有利于协调开发与资源、环境保护的矛盾。

②授权经营管理模式

授权管理方式是指政府将旅游资源管理权授权给景区管理机构，经营权授权给国有旅游(集团)公司，管理权和经营权分离的管理的模式，适合于除直接管理方式以外的国家级森林旅游资源的管理。森林公园、自然保护区和风景名胜管理机构只管理不经营，经费主要靠政府拨款;管理机构负责总体规划组织实施和详细规划的制定，门票价格的拟定、收管、景区内旅游开发进行监督管理和协调工作。旅游(集团)公司拥有景区经营性资产，独家经营景区如饭店、交通、索道等经营性项目以及景区宣传和品牌打造等工作。授权管理模式的关键是处理好门票管理权和收入归属问题。由于门票具有行政收费性质，一方面体现公平原则，另一方面在一定程度上克服“拥挤效应”[2]。因此，门票管理权应归景区管理机构;门票收入在景区管理机构提取资源保护费后，按比例分配。

③委托经营管理模式

委托管理方式是指对地方性森林旅游资源或部分国家级森林旅游资源，适当放宽政策，所有者将旅游资源全部或部分通过契约规定，在一定条件下和一定时期内让渡给受托方，从而实现旅游资源经营权的有条件转移，受托方是旅游资源经营的主体，在产权主体的授权范围内自主经营，并承担旅游资源维护改造的任务。资源主管部门或旅游主管部门负责监督管理，在政府统一规划下，向旅游景区内隶属单位的旅游经营者收取资源保护费 (管理费)，包括索道、宾馆、饭店、餐饮、运营车辆、经营零售点以及文化娱乐项目等，收取的资源保护费专款专用，用于旅游资源的保护和维护，保证森林培育及资源保护有固定的资金来源渠道，以有利于森林资源的扩大与保护。

2.2 加大投资力度，实现产业化经营

发展森林旅游需要大量资金的投入，仅靠国家和林业自身的力量很难实施。要因地制宜，实行内引外联，建立“政府主导、市场运作、社会参与”的多元化投入机制[3]。争取将森林旅游区建设纳入国民经济和社会发展计划，将保护管理事业经费纳入各级财政预算。国家公共财政重点投向森林旅游区基础设施、公共设施和自然文化景观保护设施的建设，以不断提高资源保护管理能力和对外招商引资能力。对于森林旅游开发和接待服务设施建设，坚持“谁投资、谁开发、谁受益”的原则，多渠道、多形式、多层次筹集资金。扩大对外招商引资，用政策鼓励外商、私人企业和相关产业部门，参与游区内景区景点、旅游项目、商业网点、服务接待及旅游道路等设施的建设和经营，不断完善配套设施建设，提高建设档次和水平。例如，2000年，九寨沟国家森林公园与美国加州集团、成都国际会议展览中心达成合作开发协议，引进资金8亿多元人民币，建设九寨沟国际会议度假中心，把九寨沟国家森林公园建成国际性生态旅游度假基地。湖南省组织和指导各森林公园大力招商引资，天门山国家森林公园引进天津汇达行投资有限公司等四个企业，联合投资3.5亿建设天门山索道、天门山寺等13个项目。

森林旅游实现产业化经营，需要以多种形式筹集建设资金。在利用资本市场进行直接融资方面，可以采取以下方式:

①发行股票直接融资。森林旅游企业通过股份制改造，可以迅速募集资金，集中大量资本从事大规模开发经营。森林旅游企业上市以后，企业成为市场活动的主体，市场导向观念成为企业活动的指导思想，旅游资源得到有效开发。如峨眉山旅游股份有限公司是四川省唯一一家旅游上市公司，发行股票募集资金2.59亿元，为公司进一步开发峨眉山旅游提供了坚实的资金保障。

②利用项目融资。所谓项目融资，即推出适应森林旅游产业结构调整，产品升级换代的可持续发展旅游项目，吸引国内大企业、大公司、大集团的投资。森林公园旅游景区可出让开发经营权，转让给企业经营，使资源与资本有机组合，让资源发挥出最大效益。

③发行债券。我国企业可转换债券的安排，国家已明确向优先发展行业倾斜。旅游业具有明显的成长潜力和较好的预期经营业绩，符合国家关于发行企业可转换债券的要求。

④建立森林公园发展基金。产业发展基金是一种借鉴西方发达市场经济国家规范的“创业投资基金”运作形式，通过各种方式筹措资金，交由专家组成的管理机构运作的金融工具。其设立方式可以考虑三种方案:第一种是由中央财政和地方财政拨出一部分专款设立旅游发展基金;第二种是在森林公园的收入中或旅游者的消费中提取一定金额，用于新的设施和景区建设;第三种是公助民营方式，资金的主体来自民间机构、旅游企业、海外投资机构，政府给予一定的资助。

除直接融资市场——资本市场融资外，也可采取举办“文化节”、“旅游节”的形式，多方募集资金。

森林旅游资源管理体制的研究是一个涉及面广，而且十分复杂的领域，本文仅对我国森林旅游资源管理体制改革做了初步探讨，许多问题还有待我们深入研究，以期构建更加科学、更能符合改革和发展要求的管理体制，实现我国森林旅游资源的合理、永续开发利用。

[1]王兴国，陈刚亮.旅游资源开发保护与管理中几个主要问题的探析[J].科学经济，2002(3):51-52.

[2]苏杨.改善中国自然保护区管理的对策[J].绿色中国，2004(9):25-28.

[3]马秀琴，王秋娟.浅谈森林公园经营管理体制存在的问题及对策[J].河北林业科技，2004(3):20-36.