小城镇建设中土地资源配置的问题与对策

张慧勇 刘丽娜

（1、新郑市国土资源局，河南 新郑 451100 2、新郑市国土资源局，河南 新郑 451100）

发展小城镇是一条符合中国国情的农村城镇化道路，是带动农村经济发展和社会发展的一个大战略。对内扩大内需，开拓市场，推动国民经济增长，增加农民收入具有重要的现实意义。不仅带动第三产业发展，创造更多就业机会，扩大农村市场容量；还有利于提高农民素质，改著生活质量。因此，如何协调经济发展与土地资源紧缺的矛盾，充分合理利用现有土地，成为摆在当地政府规划部门面前的首要问题。

1 小城镇建设中土地利用存在的问题

小城镇在农村发展中占据着主导地位，发展小城镇对于推动我国农村城市化建设和工业化进程，加快农村剩余劳动力转移，解决农村发展中出现的环境污染、资源浪费、耕地建设等问题有着积极的意义。但是在土地利用方面却存在着以下问题。

1.1 乡镇企业布局分散，建设用地剧增耕地锐减我国大多数乡镇企业是以原来的自然村落为依托发展起来的，具有明显的地域属性，零散分布于农村。乡镇企业分散分布带来了三方面不良影响：一是由于农村大量从事非农业生产的人口难以转移到城镇，使得我国小城镇呈现出数量多规模小的格局；二是乡镇企业之间难以实现公共基础设施的共享和协作，集聚效益不明显；三是农村兼营现象普遍，农业产业化步履艰难。我国是个人多地少的国家，随着国民经济和社会事业的蓬勃发展以及人口的不断增长和人民居住条件的日益改善，建设用地的迅速增大造成耕地的日渐缩小和人均占地的急剧减少，使得人地关系恶化。

1.2 小城镇新建继续占地，废弃旧小城镇搁荒

因为小城镇的规划而要求的迁并和新建是符合客观实际和社会发展需要的。但是同时也带来一些新的问题。一方面，新的小城镇建设继续扩大占地，另一方面旧小城镇又没及时复垦利用。事实上，这些土地即使被复垦利用，也需逐步恢复提高到可以生产的长期过程，从而直接和间接造成农业用地的减少。

1.3 小城镇扩建，邻近良田遭殃

小城镇用地在空间是的扩展最主要表现为其周围土地首先被占用。这一范围内的土地基本上是经长期耕种的良田，多为菜地，单产水平均很高。小城镇占地不仅是数量的问题而且是质量的问题，这也是造成全国耕地总体质量有所下降的重要原因之一。

1.4 居民点小且散乱，缩减迁并困难

我国的村镇尤其是自然村落，绝大多数是在小农经济基础上形成和发展起来的，建设布局表现为数量多、规模小、分散零乱。受当地经济水平和乡民恋土思想深厚及第二三产业发展缓慢的影响，农村剩余劳动力的就业低等因素的影响，村庄的缩减迁并步履艰难，进展缓慢。

1.5 吃饭与建设难以平衡

因受经济利益差异的驱动，各地都把经济发展的重点放在第二三产业上，而放松甚至轻视农业生产。因此在具体落实划定基本农田保护区和规划建设区时，普遍产生担心规定基本农田保护区会影响经济发展的想法，自己不原意多承担任务，总想把任务推让给其他市、县、乡、村，个别地方甚至“牺牲农业搞工业，吃饭靠买粮”，对耕地保护不够重视甚至有抵触情绪。

2 小城镇建设中土地合理利用的主要途径

一个科学合理规划可以对本地区今后5-10年乃至更长时期经济社会可持续发展起到良好指导作用，可以更好地贯彻科学发展观，实现人与自然、环境的协调。因此，土地合理利用的关键在于规划。通过对规划区内务类用地、市政公用设施、社区环境、教育文化、医疗卫生等与居民生产生活相关的设施进行统筹安排和合理布局，实现对土地资源进行合理配置和有效利用。

2.1 科学规划，合理布局

小城镇是城镇化的重要组成部分，要与大中城市的发展统筹考虑，制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。科学制定发展规划，是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。科学制定小城镇经济社会发展规划，并把总体建设规划、土地利用规划、环境保护规划、投融资规划等各个相对独立的规划有机结合起来，形成综合规划。规划要按照科学发展观，应用经济学、社会学和生态学原理，分析水资源，土地和生态等承载力，明确发展方向，合理确定人口规模、用地规模。编写规划要坚持高起点，坚持为经济建设服务，与土地利用、环境保护、社会发展等方面的规划相协调、体现区域经济和文化特色。同时，编写规划既要量力而行，又要尽力而为。适度超前，为小城镇今后的建设和发展留有余地。规划修订时要广泛听取群众意见和建议，增强规划编制的科学性和群众执行规划的自觉性，加大对规划执行的群众监督力度。

2.2 集约用地，坚持土地有偿使用

我国人多地少，耕地资源尤为珍贵。必须保护农业的生产能力，特别是保护耕地。我国人均耕地不及世界人均（0.25公顷）的47%。到2030年我国人口达到16亿人，但从现在起，必须占用耕地的因素相加将减少耕地2070万公顷。小城镇发展较快的地区一般是经济较为发达的地区，经济发达的地区往往又是土地资源最为紧缺、耕地质量较高的地区，这些耕地资源流失了，很难靠开发后备资源来弥补。因此保护小城镇周边的耕地尤为重要。

2.3 加强规划管理

小城镇规划管理要加强宏观调控能力，充分发挥“有形的手”和“无形的手”相结合的双重调控作用，建立与市场机制相应的规划管理机制，实行以行政、经济、技术、法律等手段相结合的综合管理。要建立与土地出让、转让的市场机制相适应的规划用地管理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地使用条件，保证小城镇总体规划真正落到实处。要建立规划实施反馈机制。为了主动、积极地适应瞬息万变的市场经济发展的需要，加强规划对土地开发利用的及时调控能力，需要建立规划实施反馈机制，保证规划始终具有切实的指导作用。要建立规划实施的监督机构，包括：上级政府对所审批的规划实施监督机制；同级人大的监督机制，规划报批前公开展览制度和重要地区的规划实行听证制度等公众参与与监督机制。另外，为了加强规划管理，还应充实规划机构人员和增拨规划管理经费。

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