服务型政府的施政理念

□本刊记者 ■特邀嘉宾 燕继荣

服务型政府的施政理念

□本刊记者 ■特邀嘉宾 燕继荣

构建服务型政府需要重新界定政府的地位和功能；需要区分“掌舵”与“划桨”的功能，合理实现公共服务的社会化和市场化；需要构建“有限政府”的框架，避免政府包办主义；需要坚守政府“底线”，矫正政府行为。

以公民权利和社会需求为本位

□目前，全国各省市都纷纷在打造服务型政府。在您看来，应该怎样去定义“服务型政府”？

■理论界对于服务型政府的概念尚无定论，但依据各方共识可以给出这样的定义：服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广泛接受社会公众的参与和监督，以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态。

□这种政府形态，与现有的或者是其他的政府形态相比，有什么不同？

■构建服务型政府意味着重新界定政府地位和功能。如果说既有的制度安排都是建立在以往计划主导、政府主导、管制主导、对上负责这种体制的基础上，其人力财力的分配也以此为中心的话，那么，要切实推广服务型政府模式，就需要本着市场主导、公民主导、治理主导、对下负责的精神，重新整合政府部门和资源，确立新的人力、财力分配制度。

直白地说，如果以往政府主要通过自己亲自操办招商引资、赚钱生财的事情来扩大财政收入、改善人民生活的话，现在就要求把赚钱的机会交给社会和个人，政府主要以提供良好的公共服务和管理，为社会繁荣和个人发家致富创造条件提供便利来促进地区发展。

□建设服务型政府，是不是意味着政府提供的服务越多越好？或者说政府应该包揽所有的公共服务供给？

■“全方位”式的包揽和“第一个到场”的观念有悖于服务型政府理念。

如果说以往政府包揽一切，总是冲在最前面，因而也必然费力不讨好地成为社会矛盾焦点的话，现在要求政府退出“私人物品”的生产领域，而且将部分“公共物品”的生产和服务让渡出去，让社会能“私了”的“私了”，能“自理”的“自理”，政府仅仅扮演利益协调者和矛盾仲裁者的角色，“该出手时再出手”——在社会不愿“私了”，不愿“自理”，但又必须有人出面办理的时候出手。

□这是否表示政府要像早期自由主义者所坚持的那样，在经济发展领域扮演“消极”角色？

■我认为不是。服务型政府观并不是“唯服务论”的政府观。强调政府要加强公共服务职能，是指政府在推动经济发展的方式上要有所创新。

换言之，由市场化早期政府所推行的对市场的替代战略——政府直接搞投资、搞经营、搞建设——转向为市场竞争、企业发展、个人创造财富提供良好的制度服务、政策服务、保障服务、环境服务，真正使政府成为营造环境的主体，使企业成为经济发展的主体，使人民成为创造财富的主体。

□那如何来看待政府的管理和管制功能？建设服务型政府，是否意味着要把管理和管制剥离出去？

■建设服务型政府并不是不要管理和管制。事实上，管理和管制本身就是另一种类型的服务，只不过服务的方式有所差异。服务型政府建设只是要求将政府的管理和管制功能纳入公共服务视角，以公共服务的精神，按照便捷、公开、公正的原则，重塑政府管理职能。

现代社会应尽可能避免刚性的行政管制，而代之以民间自治，由政府和市场以外的“第三部门”协调和沟通各种社会力量共同合作来解决公共问题。

区分“掌舵”和“划桨”

□在服务型政府的形态下，如何实现民主治理？

■一个能够实施有效治理的政府，并不是一个陷入“执行”过程的“实干”的政府。

聪明的政府“把掌舵和划桨分开”，确立一种把政策制定和服务提供分开的体制，以便使自己集中精力进行决策指导，而不至于陷入具体事务的烦扰和纠葛之中。这就要求确立一种民主治理和公共服务的分权体制：政府集中并协调“掌舵”职能，以便更加有效地把握政策和方向，把“划桨”的权力下放给社会，实现公共服务的“社会化”和“市场化”。

□具体到实践中，如何来操作？

■公民参与能够提高和改善政府管理绩效，公共部门、私人部门和“第三部门”共同参与公共服务的供给，在彼此合作的基础上对公共事务实行共管共治，建立多中心多层级的治理结构，才能实现对公共事务的最佳管理效果，这也是服务型政府的基本理念之一。

依据这些理念，服务型政府并不意味着政府全方位地包揽社会服务，相反，要尽可能将公共服务和公共管理职能让渡给非政府组织，实现社会管理和公共服务的社会化。因此，公共事务的管理之道也并不在于政府“第一个到场”和亲力亲为，关键在于构建一种全社会民主治理的结构。

□如何在建设服务型政府的过程中发挥非政府组织的作用？

■非政府组织承担着多种功能，比如社会组织功能、社会管理功能以及利益聚集、表达和实现功能。

站在政府的角度看，民间组织可以分担政府管理事务，减少政府管理成本，提高政府管理绩效。此外，它作为普遍的社会信任的培育基地，能够促进社会信任与合作，有利于实现社会和谐。

因此，构建服务型政府，建立民主治理的结构，要求政府必须转变以往对于民间组织的认识观念，积极鼓励和促进民间组织的发展，使之成为政府管理和公共服务的帮手。

□社会化和市场化被认为是公共管理和公共服务发展的趋势。这是否意味着政府可以“甩包袱”？

■我并不这样认为。我们可以把部分“执行”性事务社会化或市场化，也可以把个别的掌舵性职能社会化，但不能把治理的全过程都社会化。否则，我们会失去做出集体共同决定的决策机制，就不可能为市场制定规章条文，就会失去强制执行的手段。我们会丧失社会公平感和利他主义精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗，任何不能赚钱赢利的社会服务都将不复存在。这些重担无论如何也不应该全部由“私人部门”和“第三部门”来承担，而且它们也挑不起整个这副重担。

守住“底线标准”

□服务型政府是否与“有限政府”原则相冲突？

■我认为这一点需要厘清。服务型政府不应该突破“有限政府”的框架，相反，服务型政府建设应以坚持和贯彻“有限政府”原则为前提。

所谓“有限政府”，是相对于“极权”和“全能”政府而言的，它是指政府及其官员的权力范围有所限制，具体表现为政府能力有限、政府职能有限、政府权力有限、政府责任有限。根据政治学的一般理论，“有限政府”需要有三个方面的支持和保证。首先，政府的架构必须是宪政的；其次，通过一系列制度安排，造成政府内部互相制衡，保持权力结构相对分散；最后，维持一个由诸如商会、工会和压力集团等自治组织所组成的广泛而独立的公民社会的存在。

因此，“有限政府”的建设也可以从三个方面展开。第一，确立宪法至上的原则，落实宪政结构的制度安排；第二，确立和落实权力制衡的原则，保证“以权力制约权力”；第三，赋予公民以及社团组织以广泛的权利，使它们能够通过维权行动来抵抗可能来自政府的侵权，确保“以权利约束权力”。“有限政府”原则以“公域”和“私域”、“公权”和“私权”划分为基础，强调“私域”和“私权”是公民自由权利的领域，是公共权力不得介入的空间，因此也是政府权力的最大边界。

□能否对政府设立一定的标准或者要求？

■政府需要明确区分“高线标准”——为民谋利和“底线标准”——基本服务和管理。“高线标准”是对“好政府”的要求，“底线标准”是对一个“不坏的政府”的要求。

举例来说，“为人民服务”，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，“听民情、解民忧、予民利”，这历来是中国执政党和政府对于官员的要求。仔细分析，这些表述反映了人们对政府及官员的高标准要求。不过，任何有效的约束，除了给出“应该如何作为”的道德引导，还需要划出“不应该如何作为”的行为限度：不要见死不救，不要违法乱纪，不要与民争利，不要侵犯公民权益，不要弄虚作假。

宪政安排按照“底线标准”优先原则，保证即使不能实现“高线标准”，也要守住“底线标准”。这其中包含的理念是：政府，即便不能为百姓的幸福提供什么帮助，那么，至少不应该为百姓追求自己的幸福设置障碍。换言之，政府行为的“底线”是不阻碍百姓追求自己的幸福生活，不干涉百姓的自由生活。

□如何在服务型政府的构建中体现这些“底线标准”？

■构建服务型政府要求政府依照公共服务的理念和原则，重新界定自己的职能和工作任务，重新确立各项工作的优先顺序，以此为基础重新整合自己的人力财力。同时，要明确区分政府工作的“高线标准”和“底线标准”。

此外，在确定公共服务具体内容、服务项目的优先顺序、具体投入比例等问题的时候，应该确立公民和社团组织、行业协会等利益相关者广泛参与的制度渠道，引入“协商民主”的机制，以保证有关公共服务的各项政策都要经过各方讨价还价的公共选择过程来产生。

（燕继荣：北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、副所长，北京大学政府管理学院教授。）