城市化道路与和谐社会的构建

张逸云

（南昌大学 江西南昌 330031）

城市化道路与和谐社会的构建

张逸云

（南昌大学 江西南昌 330031）

城市化既是现代化的标志，也是构建和谐社会的关键。我国城市化发展表现为典型的政府主导型特征，其在推动经济、社会发展的同时也带来资源浪费、利益失衡等问题。和谐社会建设要求我们确立以人为本的城市发展观，改革城市管理体制，构建和谐的城市生活空间。

城市化进程 社会和谐 反思与改革

落实科学发展观与构建社会主义和谐社会，从完成这两大任务的空间场域来看其重点在城市，而不是乡村。一方面，“城市的发展是衡量现代化的尺度”［1］（P66），城市化作为工业化、现代化的载体在一国高速发展时期表现为快速扩张；另一方面，城市作为各种经济、社会要素、人口高度聚集的地域类型会带来一系列的矛盾和问题。“城市的作用是一个常数：它永远是支持反对派的力量根源”。［1］（P267）当前中国如何在现代化、城市化的进程中保持和谐、可持续发展，是贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的关键。本文试图在反思我国城市化发展模式的基础上探寻适合中国国情的和谐、可持续发展的城市化道路。

一、我国城市化发展的大体过程

建国以来，我国的城市化发展大体经历了三个阶段：

第一阶段：计划经济时代的城乡分割、上山下乡。新中国成立后，为了巩固人民政权，打破帝国主义的封锁和包围，国家选择了优先发展重工业和军事工业的发展战略。这种发展战略主要依靠农业积累，依靠国家对资源的动员能力，通过工农产品的不等价交换强制性地为工业化积累资金，在较短时期内基本实现国家工业化的初步目标，成就是伟大的，但也付出了代价，由于技术和资源约束，优先发展重工业只能采取“低工资、低物价”的政策。为防止农民进城增加政府低物价政策负担，政府通过城乡分割的户籍制度将广大农民束缚在土地上，防止农民分享城市居民所获得的压低价格的食物和住房供给。由于城市创造的就业机会不足，政府还把大量的知识青年下放到农村。这种赶超型的发展战略和户籍制度阻碍了城市化的正常发育。“1950—1978年的29年期间，城市化率从11.2%提高到17.9%，仅提高了 6.7 个百分点，平均每年提高 0.23%百分点。”［2］（P135）

第二阶段：1980年代乡镇企业异军突起和小城镇大发展时期。农村经济体制改革解放了农民，使农民有了择业自由。1984年的农村经济结构调整，使得大量的农村剩余劳力要寻找出路，城乡分治的户籍制度限制了农民向城市的转移。农民便办起了乡镇企业。乡镇企业的发展不仅解决了很大一部分农村剩余劳动力的就业问题，同时带来了人口集聚效应，促进了农村城市化的发展，小城市和小城镇的增长速度大大超过了以往的30年。1992年建制镇数量由1980年的2870个，增加到14200个，增长了近4倍，城乡关系向协调方向迈进了一大步。但是我们要看到：这种“离土不离乡，进厂不进城”的小城镇的城市化模式只是特定时期的产物，不可能成为现代文明的载体。

第三阶段：1992年以来的城市化加速发展期。1992年的南巡讲话，各地开始加大经济发展步伐，出现了“开发区”热和“房地产”热，城市化成为学界和各级政府官员的共识。“十五”规划提出城市化发展战略以后，各地纷纷提出要打造国际化大都市，城市化呈现加速发展态势。“至2002年末，我国城镇化率达到39.09%，已超过1998年世界发展中国家38.4%的平均水平，其中有182座城市提出要建造国际大都市，约占全国660座城市总数的28%。”［3］

二、我国城市化模式的特点及其对社会和谐的影响

城市化发展的政府主导型模式，在推动经济、社会发展的同时也存在一些问题，特别是1992年以来城市化浪潮中出现的问题，需要在发展中化解或缓解，否则将影响可持续发展与社会和谐。

1.高投入、低效率、浪费严重。政府投资与私人（法人）投资有一个明显的约束差别，前者用的是公共财政资源，往往没有成本概念，也不以未来收益为标准，必然带来浪费和某些项目的不合理。据有关方面统计，我国城市建筑的使用寿命平均大约30年。这不仅破坏了城市的文化生态、历史脉搏，导致千城一面，更造成了惊人的浪费。据全国人大环境与资源委员会的报告，1997年—2003年底的7年时间，我国损失耕地1亿亩。乱铺摊子，乱占耕地的情况在全国并不少见，严重影响这些城市的可持续发展。以香港与深圳为例，深圳市的面积大于香港。香港开发了100余年，到2003年末已开发的土地只占可用土地的22%。深圳的GDP只有香港的1/6，近年来却出现土地紧张，成片土地已经用完的局面。［4］（P7）大规模的城市建设和房地产开发也不同程度上形成银行不良资产和地方政府的巨额负债。据不完全统计，地方政府的欠债最少不下于1万亿人民币。地方政府的大量债务不仅破坏政府形象，影响社会诚信，也使政府没有足够财力用于扶贫济困和教育、医疗等社会公共开支，这也是百姓的教育、医疗费用不断上升的原因之一。

2.城市化发展中的重城轻人现象。这种重城轻人现象在计划经济时期表现为重生产、轻生活，所谓“先治坡，后治窝”，在城市建设中表现为城市基础设施普遍不足，生活服务设施严重滞后于城市发展。近年来的城市化浪潮虽然基础设施得到不同程度的改善，但在大规模的城市建设当中，与人们生活息息相关的公共交通、供电、供气、社区医疗、优质教育、公共图书馆、博物馆、公共健身场所等并没有得到应有的发展，即使有也是价格畸高。对于提升市民的文明修养、陶冶审美情趣的公共图书馆、博物馆更是奇缺，有的在城市开发建设中把本位于城市中心区的图书馆、博物馆、文化馆迁往不知所处的郊区，这与西方国家城市形成天壤之别。政府主导下城市化浪潮中的重城轻人现象更严重的表现为对待外来工、农民工身上。这种模式对于农民工来说，城市仅仅在“劳动力”、“人力资源”意义上获得所需的廉价劳动力，人的城市化并没有被预设其中：诸如进城农民如何获得城市居民的权利，如何适应城市生活，如何进入城市社会，他们的子女如何在城市获得教育等等，在制度上被撇在了“城市化”之外。当农民工在城市耗费了青春，劳动力和身体之后，在年老、伤病、体能消耗后又回到农村。这种模式不仅严重漠视农民工的权益，加剧了城乡差别和阶层矛盾，而且妨碍了城市化的正常发育和城市服务业的增长。

3.政府主导下的城市化模式扭曲了市场在城市资源配置中的基础作用。在这种模式和“经营城市”的理念下，政府就像经营国有企业一样经营城市，政府不仅没有从城市公共资源配置的竞争性领域退出，而且加强了对城市资源配置的介入和控制。这样做虽然暂时缓解了某些城市建设的资金压力，但结果造成缺乏有效约束与监督的政府作为利益主体在“城市经营”中获得了大量的资金收益，而政府一旦作为利益主体介入市场，必然会扭曲市场在城市资源配置中的基础作用。这种以财政收入、部门利益和官员政绩为取向的政府行为不仅没有弥补市场“失灵”，反而人为地加剧了社会不同阶层的利益分化。如垄断部门与非垄断部门的收入差距，投资者、企业主与打工者的利益失衡。最严重的是城市拆迁与圈地。关于拆迁与圈地对社会和谐的影响，许多文章均有论述，笔者在此不赘述。只想指出的是，许多文章都谈到和谐社会的构建需要一个人数众多的中产阶级，而人们大多把中产阶级定位于高级白领、教授、律师、会计师及公务员等，但恰恰忘记了在日本、韩国、中国台湾、包括东南亚一些国家，大批中产阶级是在快速工业化和城市化进程中，因城市化扩展，土地急剧升值后而获益的农民。本来4000万失地农民应该是中国的中产阶级，在他们成为“三无”（无地、无岗位、无保障）农民的背后是暴富的房地产开发商以及相应政府的部门利益和官员利益。权力与资本的合谋不仅带来了社会阶层收入差距的不断拉大，而且带来社会不同阶层在城市空间结构和社会交往网络的重组。富裕人口和贫困人口都会不自觉或被迫向他们所属的阶层聚集，形成“富人区”和“穷人区”。“富人区”占据城市核心地段，享有便利的交通，优质的教育、医疗资源、较高的生态质量和景观品质；而弱势群体只能被迫迁往郊区或被指定的低标准社区，使得贫困人口的社会交往网络进一步恶化，通勤成本上升，穷人社区的教育也很可能受到影响，从而造成新生代的就业能力降低，失业加剧，构成贫困的积累循环。这种社会阶层在城市空间上的分化在我国主要大城市已清晰地显露。这种状况强化了隔漠与排斥，将无可避免地引发社会底层对社会上层的不满与敌对情绪。

三、探寻和谐、可持续发展的城市化道路

1.确立以人为本的城市发展观，以人的幸福、人的文明素养为目标来进行城市建设，提升城市品位。反思我们的城市化模式，我们应该注意到，城市的本质是“人”。城市因人的聚集而诞生，因人的需求层次的提升支撑和驱动着城市的发展。人是城市也是城市化的主体与核心。“以人为本”的城市发展观，要求城市发展充分考虑和满足人的物质和精神需求，促进人们身心健康发展，在公平原则下城市每位居民都应能享受到平等、自由的权利和安全、方便的工作、生活环境。对于中国大陆这样长期城、乡分割二元结构严重的社会来说，体现“以人为本”的城市发展观，应以吸纳农民并使之向市民转变、扩大非农就业为首要目标。中国的城市化离不开农民的市民化，农民的市民化也离不开城市化，两者互生互长，相辅相成。城市化必须通盘考虑农民进城的就业问题、居住问题、子女教育问题，直至落实农民的“国民待遇”，只有这样才能确保农民成为城市化的最大受惠者和拥护者。让农民创造城市、让城市升华农民，这才是现代化的应有之义。马克思、恩格斯指出：“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。”［6］（P56）从某种意义上说，一个国家现代化的过程，是乡村→城市、农民→市民的转变过程，在这个过程中不仅是一个空间、场域的转移，更是心理和社会的调适过程。在这个过程中，国家必须给予农民以必要的帮助。

2.改革城市管理体制，构建公共服务型的城市政府管理体制。任何城市都需要规划和管理，快速城市化更对城市管理提出挑战。一方面，长期计划经济体制和集权体制，使得我们的城市管理观念和水平严重滞后。我们的城市管理主要还是停留在计划体制的框架下，热衷于计划、控制、集权、审批，擅长的还是统治和控制，而对于服务、协调、经营、放权、民主参与等却很难适应。而对迅速膨胀的人口，日益分化的社会、多样化的利益诉求，我们的城市政府往往举措失当。另一方面，过去长期把城市作为生产工具的惯性导致我们的城市管理往往是生产管理，至今城市政府也主要把GDP增长作为自己关注的主要目标。而对于诸如公共安全、外来人口安置、社会保障、公共卫生、公共交通、教育、历史文化的保护与传承、体现城市的个性、提升城市的品位等现代城市管理则相对陌生。因此，实现城市的和谐发展必须强化政府及其工作人员的现代管理意识和水平；改革政府管理体制和治理结构，扩大不同社会阶层的利益表达渠道和决策参与机制；把政府职能的重点从城市建设、盲目扩张，招商引资转移到社会治安、社会保障、教育和公共卫生等服务上来。关键是加速要素市场化的改革，将要素控制和管理的权力逐步从政府手中还给市场和社会，在此基础上进一步精简政府机构和层次，逐步建立起公共服务型政府体制。

3.建设和谐的城市空间，实现人们的安居乐业。“居者有其屋”不仅是都市人的生存必需，也是社会和谐的重要方面。但在我国各大城市，一方面是房屋空置率不断上升，另一方面是房价猛烈上涨，房价已成为影响社会和谐的重要因素。要降低房价，首先要改革土地供应体制，打破政府对土地一级市场的垄断，真正赋予农民集体以完整意义上的土地财产权，包括交易权和收益权。这样不仅可以有效地调节土地供求，降低房价，而且可以让农民分享城市化、工业化发展的成果，减少社会分化和贫富差距。这里特别要指出的是，城市政府不仅要为本地居民承担住房责任，更要考虑外来工、农民工进城务工的居住问题。调查显示，上海流动动人口中人均居住面积一般在3.7平方米左右；北京流动人口中全家住房面积在10平米以下的占45.9%。［6］而各大中城市不断拆除的所谓违章建筑和简易房更使农民工面临失去立足之地的危险。其实，城中村、简易房因其优越的区位、贴近工作场所和低廉的价格，对外来工、农民工就业与生活有天然的合理性。对此，20世纪初的美国著名记者兼学者贾科布（Jacob）就对当时遍布美国各大城市的贫民窟的积极作用予以肯定。他认为，贫民窟有自身的积极作用，主要表现在以下两个方面：一方面，贫民窟是农民、特别是贫困农民到城市的第一个落脚点，理由自不必说；重要的是，在贫民窟的生活还是农民进城后积累社会资本的过程，只有在经历了这么一个积累过程之后，才有可能实现“去贫民窟化”的过程。而取消贫民窟的措施恰恰使他们积聚起来的社会资本被打散了。我们不能想象我们的农民（包括新进入的大学生）在进入城市的时候都是作为投资人进入的，他们可以去标准化的居住区中有正规的住房，再有一份正式的职业。他们进入城市的过程更会是从非正规的居住和非正规的就业开始的，而越来越走向正规的城市将使他们越来越难于进入。棚户区被不断拆除，他们没有了可以居住的地方；道路被不断拓宽，他们连做一点子生意的机会也会越来越少。如果说城市的正规化和户籍制度都对农民进城构成障碍的话，前者的影响要远远大于后者。我们应该反思我们的城市化模式。随着现代化和城市化发展，非正规就业将成为城市就业的主渠道。有的学者认为：今后50%以上就业机会是非正规就业。而城市正规化所影响的不仅仅是希望进城务工的农民，城市的低收入者也同样失去了非正规就业的机会。比如提供给下岗工人的4000元贷款，他们利用这4000元能做的，只有在街上摆摊设点，不可能开办一家正式的商店。这种致力于消灭街头就业，把原有的街头就业人员赶入各种集中起来的“市场”并收取高昂的摊位费，在消灭街头就业的同时提高了百姓自我雇佣的门槛，使得近年业出现了中国个体工商户成百万户减少的现象。据统计，“仅1999—2004年在工商局登记的个体工商户就减少了770万户”［7］。究其原因，就是这种“贵族式”城市化运动的恶果。对于城市的“窝棚区”我们不应是一味地铲除它，而是在防止其像拉美国家那样泛滥的同时改善城市“窝棚区”的公共服务。主要包括打击黑恶势力，改善窝棚区的社会治安状况，开设清洁的给排水设施，维护基本的医疗服务和义务教育等，以便为进城务工农民提供一个低成本的切入点。总之，对于农民工，城市不仅仅把他（她）看成一个打工者，而是要当作市民看待，切实帮助他（她）们适应城市工作、生活环境，使之进得来，留得住，这才是实现全面小康，提升现代文明的应有之义。

［1］［美］塞缪尔·P·亨廷顿：变化社会中的政治秩序［M］.北京：三联书店，1989.

［2］马崇明：中国现代化进程［M］.北京：经济科学出版社,2003.

［3］国家发改委宏观经济研究院课题组：“十一五”时期我国城镇化战略［J］.经济学动态,2004（11）.

［4］吴敬琏：中国增长模式抉择［M］.上海：上海远东出版社,2006.

［5］马克思恩格斯选集（第1卷）［M］北京：人民出版社,1995.

［6］唐克军：最后的农民与政府的乡村策略［J］探索与争鸣,2004（4）.

［7］周天勇：高增长为何没带来高就业［N］文汇报,2006-4-27.

张逸云(1970—），男，南昌大学马克思主义学院讲师。

责任编辑 张荣辉