对我国“保八”政策效果的理性思考

○李九领

（上海海关学院 上海 201204）

2008年的国际金融危机影响辐射到了全世界很多国家，中国也不例外，2009年可谓是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。为应对国际金融危机的冲击，中央政府果断出台了一系列保增长的经济刺激计划，如十大产业振兴计划，新增4万亿投资计划，家电下乡、摩托车下乡和以旧换新等拉动农村消费的政策，使得2009年我国国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7%。不仅实现了“保八”的目标，也成为世界上经济率先实现回暖的国家。然而，任何政策都具有两面性，这一揽子的刺激政策固然取得了很大成效，但在成功“保八”的背后，我们也付出了诸多代价。为了实现我国经济稳定、健康和可持续发展，很有必要对保八政策进行深入思考，理性看待政策效果。因此，本文尝试对经济运行过程中的各种经济结构进行划分，并在此基础上对“保八”政策的效果进行具体分析，最后提出相应的改革对策。

一、经济结构的划分理论

经济结构除了指在经济运行中各主体之间的比重大小关系，还意味着各主体间的相互关联、相互影响乃至力量大小对比的关系。

通过一个最简单的国内经济循环流程图可以发现，根据不同的经济主体和环节至少可以划分出几个重要的结构。

图1 国内经济循环流程图

A部分表示收入分配结构，包括企业到个人的按不同生产要素分配的结构，以及各类社会保障等政府转移支付的分配结构。

B部分表示有个人、政府、企业构成的国内需求结构。其中，个人需求构成了居民的消费需求，而政府和企业的需求构成了总的投资需求。

C部分表示产品市场供给方及各企业、各行业或产业之间的结构。

D表示从整体来看的政府与市场的结构。它是由政府通过各项市场干预政策形成的，体现了政府与市场之间的力量强弱关系和相互的影响。

二、“保八”政策的负面效果及其原因分析

“保八”政策中所使用的经济手段，如扩大政府投资和信贷额度等，从短期来看，如果力度过大或持续使用时间过长，必然会引发通货膨胀和经济过热等问题。其中最严重的问题就是对我国经济长期发展造成不利影响，即形成政策和经济发展的“路径依赖”。政府在“保八”过程中所推行的大量政府投资等相关手段加大了原有经济结构的不合理性，加大了日后结构调整的难度。

结合前述的经济结构划分方法，主要从以下四个方面分析经济结构调整因“保八”政策的实施而产生的问题。

1、政府大量投资进一步加剧了收入分配结构的不合理

由于我国在初次分配中劳动要素报酬所占比重较低，这意味着企业的劳动力成本相对较低。虽然有利于促进企业的生产和发展，但是这种分配模式反过来也使得企业的生产和发展依赖于廉价的劳动力。

如果政府为求一时的经济增长，通过实行扩大投资的政策来扩大消费和产出的话，在初次分配中，扩大产出所得的收入按生产要素报酬的高低进行分配后，劳动要素所有者只得到增加收入的很少一部分。这样就导致劳动者工资增长赶不上企业利润增长，企业财富明显向资本倾斜的现象发生。

同时由于我国税收制度存在缺陷，加上社会保障体制落后，政府即使通过二次分配也难以对新增的收入进行充分调节，最终导致劳动要素所有者收入水平提高不明显，同时和资本等报酬相对较高的要素所有者差距越来越大，最终从总体上造成贫富差距的拉大。

另外，这种短期性的由政府投资拉动经济增长的方式会扩大城乡收入差距。由于大部分高报酬生产要素（如资金、技术）供给来源于城市，只有一部分报酬较低的劳动力（如农民工）和原材料来源于农村，即使经济增长了，增加的总收入按生产要素报酬的高低进行分配后，农村只能得到很少一部分。

从之前的长期数据来看，1994年开始城乡之间收入差距出现了下降的趋势，但从1997年起中国农民收入增长幅度连年下滑，差距又逐步扩大：1997年中国农村居民人均收入仅相当于城镇居民可支配收入的40.5%，城乡居民收入差距逐年拉大。在2002年城乡居民收入比首次突破3：1，达到3.11：1，在2008年该差距进一步扩大为3.31：1。

而据国家统计局的最新数据显示，2009年城镇人均收入为17175元，农村地区为5153元，城乡收入比为3.33：1，城乡收入差距达到1978年以来的最大水平。

总的来说，政府实施刺激政策扩大产出的确会使整体经济有一定的增长，但是这样的增长却是依赖于较低的劳动要素价格及不完善的社保这样一种收入分配格局，反过来就恶化了不同群体之间的收入分配结构。

2、政府大量投资导致国内需求结构扭曲

国内需求主要包括了消费需求和投资需求，而投资需求又可以进一步分为政府投资需求和民间投资需求。“保八”政策中政府大量投资对以民间为主体的投资和消费都造成了一定的挤占。

（1）政府大量投资挤占民间投资。有数据表明，2009年上半年，四川等一些省市民间投资占社会投资的比例尚不及去年同期水平；广东1—8月民营经济投资仅增长4.7%，远低于国有经济62.9%的投资增速。而与此同时，广东省上半年全省国资监管企业的资产总额为14268.37亿元，同比上升了11.29%，实现了两位数的增值。

以制造业为例，2009年1—9月，浙江省进入制造业的固定资产投资中，国有及国有控股投资增长27%，民间投资只增长9.2%，以民营企业为主的制造业投资更少，仅增长5.2%。

这显示出政府大量对民间投资造成了挤出。从一般的经济学原理来看，大量的政府投资将会提高资金的使用成本。在“保八”的影响下，虽然银行同时扩张了信贷的额度，但由于信贷结构存在问题，大部分贷款分配给了相对更有实力的大型国有企业，而民营的中小企业所得甚少。在这种情况下，政府投资将会挤占本民间企业的投资空间，扭曲国内投资结构。

（2）政府收入扩张挤占居民消费。改革开放30年间，GDP年平均增长9.8%，近几年财政收入年均增长20%，也就是说，更多的经济增长成果为国家所掌控，而居民收入的增长远远低于GDP增长和财政收入的增长。2009年政府财政收入比上年增长了11.7%，同期城镇居民收入只增长了9.8%。虽然受金融危机的影响，财政收入的增速已有所降低，但是两者差距扩大的趋势仍然难以逆转。今年第一季度这一差距又有了新发展，国家财政收入增长34%，但城镇居民可支配收入仅增长7.5%，农村居民现金收入仅增长9.2%。

由此可见，在经济不断增长的过程中，政府借助于现存的制度掌控了相当一部分经济资源，并由此又进一步集中力量通过大量的政府投资拉动经济增长。而要扩大政府投资支出，从长期来看，政府就必须增加自身的财富集中度。政府不断扩张的社会财富比重一定程度上挤占了居民本应拥有的财富份额，这就从根本上挤占了居民消费在总需求中的比重。

由这两方面所导致的结果，就是政府越是要刺激经济的增长，政府投资在国内需求结构中所占的比重就越高，这就进一步挤占了民间投资以及居民消费的需求，这种“路径依赖”加剧了“国重民轻”的不合理结构。

3、政府大量投资加剧产业结构的不合理

（1）国有企业垄断加剧。在国有企业垄断金融、电信、电力、石油、铁矿石、部分有色金属等若干重要行业中，大型的政府投资政策主要是依靠具有垄断性质的国有企业来进行的，这从一定程度上会提高国有企业的利润，增加相关国有企业的市场占有率，同时对民营企业造成一定的挤出效应。

以4万亿振兴计划为例，国有资本几乎得到了所有重要的政府订单，“铁公基”成为国企的专享。中小企业由于资金和规模等方面处于劣势，无法与垄断国企竞争。这进一步拉大垄断行业国有企业和一般竞争性企业之间的差距，加强了国有企业的垄断地位。

（2）“两高一资”以及产能过剩的行业很难进行有效调整。从行业之间的结构来看，政府过度投资使得“两高一资”以及产能过剩的行业在“保八”过程中又有所增长。

以我国出口退税为例，2007年7月1日，政府发布新出口退税政策，取消了553项“高污染、高能耗、资源性”产品的出口退税。自2008年以来，政府为应对金融危机、保持经济增长，在一年之内先后七次提高了出口退税率，这使得一些“两高一资”的企业重获生机。

另外，在政府进行的产业振兴计划投资中，有一部分资金是投向本已有产能过剩现象存在的产业中，其中既包括了钢铁、水泥、化工等传统产业，也包括如多晶硅这样的新兴产业。有数据显示，2008年我国多晶硅和电解铝的产能利用率仅为20%和70%。

同时，以高速公路、高速铁路为代表的基础设施行业亦存在产能过剩的问题。2008年我国每公里高速公路汽车保有量大幅上升至1078辆，但仍远低于日、韩、美等发达国家。即使未来中国汽车销量达到平均每年2000万辆，考虑到汽车报废等因素，中国至少需10年左右才能达到美国目前的汽车保有量。因此，一方面对于基础设施的需求是呈渐进式的增长，而另一方面短期内供给的急速增加和过快超前必然会引起基础设施的产能过剩。

4、政府对市场的过度干预加剧了两者之间整体结构的不合理

一方面，政府大量投资以拉动经济的理论依据通常可以追溯到凯恩斯主义时期，但凯恩斯的理论也主要立足于短期经济。因为从长期来看，经济运行最终会趋向于古典均衡。这种长期的特性是市场本身所具有的，而这种特性的根源则在于经济中每个微观个体（个人、企业等）的理性预期以及心理特征。如果政府长期实施积极的财政政策，进行大量的政府投资和干预，会使各个微观个体在预期上和心理上形成对政策的依赖性，最终依据政策的导向而不是市场的信号来进行经济决策，从而削弱了市场机制自我调节的功能。

另一方面，政府希望通过刺激居民消费，特别是低收入群体的消费来促进经济的增长。这种思路在总体上来说应该是正确的，但是如果政府希望通过一些带有行政命令色彩的优惠政策（而且可能实际优惠并不大）来直接刺激消费，虽然能在一定程度上实现消费的增长，却可能会造成消费本身的扭曲。

从本质上来看，居民的消费水平取决于居民的收入水平。而居民把自己的收入转变为消费是一种市场行为，应当是出于“自愿消费”。因为消费者对自己的需求最为清楚，知道自己目前最短缺的是什么。从这个意义上来看，引导消费结构升级这个思路本身就存在一定的问题。居民的消费结构本来就是经济制度和结构的反映，因为居民获得的收入是经济制度运行的结果。如果收入分配等的经济制度没有改变，想要单单靠一些优惠政策引导消费结构发生转变是不现实的。

三、缓解“保八”负面效应的对策建议

1、转变观念，树立“为改善民生而发展经济”的理念

“保八”成功固然令人振奋，但却反映出政府的发展观念依然没有脱离GDP的窠臼，国家发展的指标依旧是GDP的数值而非含义更广的民生水平。

在以GDP为目标的基础上，政府扩大投资是最直接也最容易见效的经济增长刺激方式。如果选择其他的增长方式，就很有可能降低GDP的增长速度，从指标上来看政府的绩效就有所降低。同时，我国已经习惯使用此种方法，积累了大量经验，在操作上相对其他刺激经济的方法来说更为容易。因此，这样的目标便会促使政府通过扩大投资来刺激经济的增长。

但是，保增长与保民生不能划上等号，二者既有联系又有区别。保增长是指经济规模的扩大和经济总量的提升，是一种量的积累，是保民生的基础。而保民生不仅包括经济总量的增加，还包括社会保障机制的完善，人民生活水平的提高，是一种质的转变。而当前，不少地方政府把提高居民生活水平简单理解为GDP的高增长，造成经济增长偏离了民生发展的轨道，甚至有不惜牺牲民生保增长的现象，造成人民生活水平不进反退的局面。

2、尽快完善政府政策，优化制度建设，重点调整国家经济结构

（1）深化收入体制改革，提高劳动者工资。实现收入分配体制的改革，应当把重点放在调整第一次分配。因为一次分配是社会收入结构形成的基础，而二次分配只能在此基础上进行有限的调整。如果一次分配的差距过大，仅依靠二次分配就难以实现收入分配的调节目的。

为了提高劳动报酬在初次分配中的比重，关键要提高城乡居民特别是中低收入者的劳动工资收入水平，逐步提高最低工资标准和社会保障标准，建立企业职工工资正常增长机制和工资集体协商制度，确保工资按时足额发放，特别是要统筹城乡发展，抓紧解决农民和农民工两个群体收入增长较慢的问题。

另外则是要完善个人所得税制度，降低中低收入者的税收负担，加大对高收入者的收入调节力度，减小两者税后可支配收入的差距。

（2）推进国企制度改革，加大民企支持力度。第一，对于不必再保持国有企业特许专营的行业，应尽快取消对民营企业的进入限制，使其从垄断性行业转变为竞争性行业。第二，对于本来具有竞争性，但由于国有企业占有过大市场份额，从而导致垄断产生、形成进入壁垒的行业，国企应放弃其垄断地位，同时鼓励民营企业进入在行业中形成竞争性均衡。第三，对于集中程度较低因而有必要鼓励企业通过合并重组来提高行业集中度的行业，应避免使用行政强制性手段或对民营企业有驱逐性的政策手段，提高国有企业和民营企业在市场竞争中的公平性。第四，对于只是为了应对经济危机而超常进入的国有企业，应在适当的时候实施退出战略。第五，政府要激活民间资本，发挥其在市场中的主体地位，扩大民间资本的准入领域范围，继续降低民营企业进入市场标准，在资金、政策等方面都应当给予一定的支持。

（3）遵从市场规律，明确政府职责。在我国的社会主义市场经济体制中，政府和市场应当有明确且合理的分工。对于政府来说，其中一个职责就是保障和提高市场当中的各种微观经济主体能够实现自己经济角色的能力，而不是代替某一角色来参与经济。不能够打着“完善市场机制”的名义来参与市场运行，否则，政府的公共权力将会遭到滥用，反而对市场产生不良的影响。政府完善市场机制的职能主要体现在完善法律法规等相关制度以及提高自身政策制定的科学性上。即使在非常情况下，政府对市场进行了干预，也要充分考虑到干预政策的退出方案，在市场仍未恢复正常但却已经可以自我修复的时候就应该及时退出。

（4）宏观结构要统一目标，微观结构应因地制宜。在国家宏观层面上的结构调整，如收入分配结构、国内需求结构、产业结构以及政府和市场之间的关系等，要由中央政府统筹规划，合理分配各地方政府的发展任务。而在各个地方则根据自身的具体情况，调整结构以适合自身的可持续发展，形成各具特色，同时统一发展的局面。

四、结论

我们在对经济结构进行合理划分的基础上，对“保八”政策效果的进行了理性思考和分析。通过相关的经济和实证分析，认为“保八”政策对我国的收入分配结构、国内需求结构、产业结构以及政府与市场之间的关系等经济结构造成的长期影响，加大了日后改革的难度。在此分析的基础上，我们建议树立为民生而发展经济的思想，加快完善各方面制度和结构的调整，为国家经济稳定、健康和可持续发展奠定坚实的基础。

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