行政透明度:小步前进

申欣旺

9月28日,北京大学公众参与研究与支持中心发布的《2009年度中国行政透明度报告》(下称“透明度报告”)结果显示,虽然《政府信息公开条例》实施才两年,但受测评的省级政府及格率达到了40%。并且一些排名靠后的中央部委和地方政府积极回应,使人们对政府信息公开的前景抱持乐观。

地方表现出人意料

该报告由北大公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心联合国内7所高校研究力量,于2009年11月至2010年7月间,针对国务院下设的43个机构,30个省级政府(香港、澳门、台湾和西藏除外),及北京、吉林、山东、浙江、广东、四川共6个典型省市下属的97个地市级行政单位,进行观察和评估得出。

上述两中心早先就此合作开发出“中国政府信息公开评测指标体系”,包括用于地方省、市两级政府评测的“地方政府版”,以及用于国务院下设机构评测的“国务院机构版”。

测体系采用指标式和百分制,共分三级指标。其中,一级指标包括“组织配套”、“制度配套”、“主动公开”、“依申请公开”和“监督和救济”等五大类,而三级指标在两个版本中分别达到37与40项。从测评指标来看,依据《政府信息公开条例》对政府部门所设定的义务,具有一定的指向性与科学性。

据报告发布者介绍,评测采用检索和实测两种手段。检索主要通过网上搜索、阅读政府公报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式进行。

比如,《2008北京市政府信息公开工作年度报告》“概述”部分仅简单提及建立了保密审查制度。进一步查询,在《北京市人民政府办公厅关于印发本市政府信息公开工作文件的通知》第5条确认北京市已经制定了《北京市政府信息公开保密审查办法(试行)》,根据这一项指标,可以得2分。而《2008教育部政府信息公开工作年度报告》中提及建立了保密审查规范,但无法在其官方网站得到核实,不能得分。

所有测评对象均通过此种定量观察得分或不得分,最终形成2009年度“透明度报告”。

报告显示,在及格率方面,省级行政单位及格已渐成主流,得分超过60 的省份共有12 个。

上海成为北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授与他的团队欣赏的典范之一。根据《2009 年上海市政府信息公开工作年度报告》,该市政府信息公开专职人员已经达到165 人。王锡锌说,这次测评注重的就是“基础设施建设”,看政府信息公开有没有制度保障、有没有工作人员、有没有专门的领导机构。他的理由是,“如果连机构都没有,也没有专人负责,你能想象这个工作可以开展到什么程度?”

不止如此。2009 年,上海市政府办公厅新的“三定方案”明确了信息公开职责,并增设政府信息公开处为专门机构。不同于其他省份,这个机构上面还有一个更高的议事协调机构——政府信息公开联席会议。它的拍板人是上海市常委、常务副市长,行政级别显然高于主管部门市政府办公厅。

这种设置令观察者感到欣喜:“主管的官员级别越高,能调动的行政资源越多,开展政府信息公开工作的阻力就会越小。”在他们看来,上海在地方政府的测评中获得第四的排名有其坚实的基础,从分数上来看,亦只比第一名的北京76.5少4分。

相比之下,国务院下设机构仅有银监会、商务部及格。

在国务院下设机构与省级单位工73 个评测对象的平均得分仅为50.7 分,总体及格率只有19.2%。就政府信息公开的总体表现而言,各省级行政单位明显优于国务院各下设机构。

在平均分和中位分方面,各省比国务院各机构均高出10 分左右。各省的平均分和中位分超过57分,已经接近及格线。相比之下,国务院各机构的平均分和中位分均在47分左右,距及格线还有相当距离。

报告认为,《条例》于 2008 年5 月1 日实施至今,“该说的都说了,容易做的都做了”,政府信息公开的基本制度框架已经建立,但“纸面之法”向“生活之法”的转化仍然缓慢。

政府积极回应

王锡锌表示,从外部配套生态看,信息公开的问题,涉及保密与公开的关系界定和处理。保密过宽过滥,公开就必然受到限制。保障信息供给,必须改善信息公开制度的外部生态环境。否则,即便行政机关愿意公开,也难以公开。

但他也认为,从现有制度仍旧有推动政府信息公开的空间,“透明度报告”本身就是此种努力之一,藉此一方面对政府信息公开工作予以监督,另一方面则通过评估体系给予支持。

王锡锌解释说,测评指标体系是依据相关明确的法定要求设计,是针对目前中国现实的“最低要求”。该项目希望促进“知情权”从一个漂亮的概念,变成一种实际的社会生活。

“透明度报告”的发布确实收到了此种效果。据王锡锌介绍,报告发布后,陆续接到国务院下设机构以及地方政府部门的沟通电话。

据北大公众参与研究与支持中心周忠东老师介绍,“9月29日,银监会政府信息公开部门打电话过来,表示领导很重视这个报告,希望能够得到报告全本。”

报告起草者私下曾担心报告披露将招致名次靠后部委的不满。但9月30日公安部的来电使该中心打消了这种顾虑。

据了解,“公安部来电,态度非常诚恳。电话中大致表达了三个意思,一是领导很重视政府信息公开工作以及这次测评;二是希望能够了解测评的标准,以方便改进下一步的工作;三是希望能够和中心保持沟通。”

此后,黑龙江省政府政府信息公开办公室主任来电请教如何进一步改进该省政府信息公开工作。

王锡锌向《中国新闻周刊》表示,“透明度报告”受到关注表明政府部门对此项工作的重视在加强,本身具有建设性的意义。

各部门的回应是报告起草者所乐于看到的。在王锡锌看来,“透明度报告”本身就是公众参与的一种形式,为政府信息公开注入了新的动力。政府承认公民知情权并加以积极回应,这是公众参与和政府信息公开的良性互动。

实际上,在透明度测评后,报告即提出了三个转变的政策建议:将政府信息公开工作的重心从建章立制转向落实完善;将制度建设从全面铺开转向重点攻坚,将发展动力从单向推动转向双向互动;加快政府信息公开在中央层面的制度进步,在司法救济、降低依申请公开门槛、财政信息公开等热点领域回应日益高涨的公开诉求。

以司法救济为例,通过诉讼形成对政府部门的监督曾被寄予厚望。但司法救济并未顺利展开。最高人民法院行政庭副庭长李广宇认为,造成政府信息公开司法救济尴尬现实的根本原因,在于目前我国保护公民知情权的法律依据,仅仅是《条例》第三十三条笼统的规定。

尽管《条例》生效逾两年,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》草案也于2009年12月公开征求意见,但相关司法解释尚未出台。

李广宇表示,无论是政府信息公开制度,还是此类诉讼,都跟传统行政行为的方式不同,也迥异于传统行政案件的性质,行政诉讼法对受案范围没有规定。例如,有关行政诉讼的受案范围,是否该纳入知情权仍存争议。此外,在诉讼主体资格上,是否严格要求原告与申请公开事项有法律上的利害关系,也存有争议。

这些问题需要司法解释予以明确。据李广宇透露,如进展顺利,该司法解释将于年底出台。★