新论

期待土地修法早日完成

近两年来,有关部门一直在酝酿修订《土地管理法》,并且,各方都一致认识到,此次修订的关键是农村集体土地流转的产权制度安排。如果这样的政策变成法律,农民的合法权益就可以得到较为有效的保障

10月28日,十一届全国人大常委会第十七次会议通过了全国人大财政经济委员会关于第十一届全国人大第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。其中对于代表提出的制定集体土地房屋拆迁法、国有土地上房屋征收法的议案回复称,正在制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》,集体土地征收中房屋拆迁立法问题将在《土地管理法》修改中做统筹考虑。对于那些土地、房屋被强制拆迁的城市居民、被政府安排集中居住的乡村居民来说,是一个安慰。

过去十几年来,房地产市场日趋繁荣,日益成为地方经济和财政的支柱。随之,城市拆迁、农地征收,就在全国各地大规模展开。在此过程中,少数地方政府与商业力量合谋,滥用权力,以低廉价格拆迁城市居民房屋、征收农村土地。而民众的权利意识已经觉醒,对于不合理的做法,他们经常依照法律维护自己的权益。结果双方爆发冲突,有些时候,冲突是以非常惨烈的方式进行的。

种种现实推动国务院法制办采取立法行动,在学界的支持下,准备废除原有的《城市房屋拆迁管理条例》,制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》。春节前,该条例完成了向公众征求意见的程序。

地方政府为获取土地,更多地转向在郊区征用农民的房屋和土地。因此,大量纠纷发生在城市郊区,而严格说来,这种活动不在《城市房屋拆迁管理条例》所调整的范围内。

另一方面,一场撤村并镇、集中居住的运动,正在全国二十多个省市的乡村轰轰烈烈地进行。最为著名的案例是重庆的土地换户籍计划。另外一个著名的案例发生在山东诸城,该市取消了行政村编制,1249个村合并为208个农村社区。

这些拆村、并村活动的名目繁多,有城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等,其实质却是一致的:获得农民宅基地所占用的土地。各地政府的基本做法是将农民的宅基地复垦,用增加的耕地,换取城镇建设用地指标。中央农村工作领导小组副组长陈锡文对这种趋势深感忧虑,他指出,和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”。

在这种情况下,《国有土地上房屋征收与补偿条例》固然需要加快制定,而《土地管理法》的修订似乎更为紧要。因为,这个法律比《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范围更广泛,覆盖了农村集体土地,而目前大量的官民土地纠纷,都是因为政府征收农民的土地、房屋引发的。

实际上,近两年来,有关部门一直在酝酿修订《土地管理法》,并且,各方都一致认识到,此次修订的关键是农村集体土地流转的产权制度安排。国土资源部官员曾经表示,从2001年就研究、关注集体建设用地入市的问题。而中共十七届三中全会的公报已经明确提出,改革现有征地制度,集体经营性建设用地可进入城乡统一的建设用地市场,城镇规划区范围外的非公益性建设项目,农民可参与开发经营。如果这样的政策变成法律,农民的合法权益就可以得到较为有效的保障,征地纠纷就不会以目前这种十分频繁而惨烈的方式发生。

从农民个人直接拥有土地所有权,到农民个人土地所有权、土地使用权被收回,再到把土地使用权还给农民,这不是一样简单的回归。土地制度改革的目标,一是土地产权要努力并尽可能清晰到农民个人,二是农民以土地产权收益换取农业现代化及农业产业升级。

长期以来,中国的土地制度一直划分为城市土地和农村集体土地二元结构。集体土地要入市交易,必须经过征地程序,在变为国有土地之后方能实现。在征地过程中,农民只能获取有限补偿,农地成为国有土地后上市交易的丰厚收益,与农村集体无缘。

中央决策层在2008年就已经承认,未来应建立城乡统一的土地市场,并提出同地同价同权。中共十七届三中全会对于集体土地产权的论述,被认为是打破土地二元结构的里程碑。

让人欣慰的是,现在各方的信息表明,中央已经将国有土地与集体土地拆迁立法问题齐头并进地考虑,并将此事提上议事日程。只有更大限度地保持民众的利益不被侵犯,从根本上杜绝拆迁悲剧的发生,社会才能和谐地发展,经济增长的正当性才能得到保障。★