梳理政法委

李 铭

近年来,随着一些基层司法不公案件的曝光,人们往往发现地方政法委牵涉其中,对政法委及相关制度的质疑之声也愈加炽烈。那么了解政法委的由来和现状,厘清其在政法工作中的地位和作用,就显得尤为必要

政法委员会是一个有着中国特色的制度设计。1949年新中国成立后,中国共产党视政法工作为巩固政权的重要内容,一直高度重视。但从具体制度上讲,并没有在党内成立领导政法工作的直接机构。

而随着国内政治形势的变化,1958年加强了“党的一元化领导”。同年6月中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,决定设立彭真为组长的“政法领导小组”。

在1980年1月,为了加强法制建设,中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》,正式成立了“中央政法委”。文件规定了政法委的六条职能,但多流于形式而没有具体的操作标准,文件中对政法委的定位在 “组织”“协调”全国的政法工作。

到1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》中,已经将政法委规定为“党委的一个工作部门”,“联系、指导政法各部门的工作”。从措辞上讲,政法委地位已经有所提升,职能也有所落实。

80年代初开始,中央政法委就多次强调了“司法独立”和“党的领导”问题。正如彭真所说:“司法独立,还要不要党的领导?这是一个老问题。”可就是这个老问题,催生了不少新情况:自中央政法委以下,各级政法委员会以“加强党的领导”为名不断充实权力,一些基层政法委甚至成了公检法三家的直接领导。老问题和新情况让学界对政法委制度颇多诟病,质疑之声不断。

1987年,党的十三大决定推进政治体制改革,提出“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决”。在这种背景下,政法委制度成了被改革的重点。1988年5月中央一级取消了政法委员会。

但两年后,全国政法工作会议召开,中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》,决定恢复中央政法委员会并适当调整其职能任务。在这份文件中写到:“政法部门是国家机器的重要组成部门,是人民民主专政的重要工具。是党和人民手中的‘刀把子。”

到了1995年,中共中央转发了《中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》,明确将政法委提升到“党委的职能部门”这一高度,正式提出了政法委领导政法工作的任务。这就弥补了以往文件里的“参谋”角色。

1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》“进一步”将政法委定位为“各级党委领导、管理政法工作的职能部门”。

但这引起人们对“党政不分”的猜想。针对此,1997年全国政法工作会议上江泽民曾经讲到:“对一些领导干部以言代法、干预司法部门独立办案的行为⋯⋯要依照党纪国法严肃查处。”

现实的需求自然有理论的补充,1998年中央政法委发出了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》,这样就将之前政法委对政法各部门的“领导”工作统一到了“执法监督”之下。

在中国的政治环境中,“一把手”的级别往往体现着一个机构的地位。目前,省一级,政法委书记都是当地党委常委,而其中大多数是专职书记;在县市一级,政法委书记也是当然的党委常委,但在这一级别中,政法委书记更多的由本地公安局局长兼任——一般而言,县一级公安局长往往是“正科”级,与县法院、检察院院长的“副处”级别显然不对等,身兼政法委书记的公安局长则至少具备了与法院、检察院院长同样的“发言权”。

政法委经过几十年的演进发展,目前职能范围已经比较明确了。按照政法委自身的介绍,各级政法委主要有十方面的职能。这些职能大致可以归纳为:对政法部门进行思想领导;按照党的阶段政策重点,布局政法部门工作重点;管理政法干部;协调治安维稳;履行执法监督。由此,我们不难得出一个结论:从政治的角度开展业务、领导各司法执法机关,正是政法委存在的题中之义。

近年来,随着一些基层司法不公案件的曝光,人们往往发现地方政法委牵涉其中,对政法委及相关制度的质疑之声也愈加炽烈。

发现问题永远比解决问题更容易。那么,对政法委制度如何改革?一般来讲,有三种方式,一是通过人大立法,解决政法委的尴尬地位,明确党对司法工作的领导形式和领导机构,确保政法委的活动有法可依、名正言顺;二是弱化政法委实权,强化政法委的虚权,从司法工作中将政法委解脱出来,脱离政法委与政法部门的业务联系,通过开展政法部门党员的工作来确保党对政法工作的思想领导;三是保留中央政法委作为党中央在政法方面的智囊机构,取消地方政法委员会。这三种方案,都至少从法理逻辑上可以走出目前政法委制度面临的困境,各有优劣。但是,政法委制度改革牵一发而动全身,其复杂和艰巨,唯有历史才能做出评说。★

(作者单位中国人民大学中共党史系)